Kuo šis tyrimas gali pasitarnauti parlamentarams, organizuojant savo darbą, ir visuomenei, susidarant kuo teisingesnį įsivaizdavimą, ką ir kaip veikia jų išrinktieji į Seimą ir ką jie iš tikrųjų turėtų veikti?
Mūsų visuomenėje daugeliui kaip kuolu įkalta į galvas, kad Seimo narys nuo ryto iki vakaro kiaurus metus turi sėdėti Seimo posėdžių salėje ir per daug nesiginčydamas balsuoti ir balsuoti. Rinkėjams vos ne kasdien bandoma įteigti, kad Seimo narys ir pats Seimas in corpore praktiškai visada atsako už viską, kas vyksta valstybėje, lyg nebūtų Vyriausybės, ministrų ir ministerijų, kitų valstybės institucijų. Pavyzdžiui, parašė laikraštis apie nuo tilto niekdarių numestą šuniuką – kitą dieną į daugybę mikrofonų reikia atsakinėti, ką dabar darys Seimas... Taip nuosekliai ir įkyriai formuojama iškreipta visuomenės nuomonė apie Seimą ir jo narius.
Brandžios demokratijos šalyse parlamentarai atlieka mažiausiai tris funkcijas:
1) įstatymų leidybos;
2) parlamentinės kontrolės;
3) atstovavimo.
Parlamentinių tyrimų departamento tyrimas išryškino tikrai labai, švelniai tariant, įdomius Lietuvos Respublikos Seimo veiklos organizavimo skirtumus, lyginant su Skandinavijos ir Vakarų Europos šalimis.
Pirmasis paradoksas: kas teikia parlamentui įstatymų projektus ir kas turėtų teikti
Mūsų Konstitucijoje pasakyta, kad įstatymų leidybos iniciatyvos teisę turi Seimo nariai, šalies vadovas ir Vyriausybė, taip pat 50 tūkstančių rinkimų teisę turinčių piliečių.
Kaipgi pasiskirsto šių subjektų aktyvumas? PTD ėmė duomenis iš praeitos kadencijos Lietuvos Respublikos Seimo statistikos, nes ši kadencija nepasibaigusi, todėl ir duomenų nėra, nors vargu ar tendencijos yra iš esmės pasikeitusios.
Pagal praėjusios kadencijos (2008-2012) duomenis, Seimo posėdžių sekretoriate iš viso buvo užregistruoti 2 972 įstatymų projektai. Vyriausybė registravo 51 procentą, Seimo nariai – 47 procentus projektų, tai yra, beveik po lygiai.
Kas čia tokio – pasakytumėte. O reikalas tas, kad tai nėra normalu. Būtent parlamentinės daugumos sudaryta vyriausybė modernios demokratijos šalyse yra pagrindinis įstatymų projektų iniciatorius. Ji atsako už krašto reikalų tvarkymą ir geriausiai mato (arba turi matyti), kokį teisinį reguliavimą reikia nustatyti arba keisti. Štai per panašų laiką Danijoje beveik 98 procentai įstatymų projektų parlamentui pateikia Vyriausybė, Liuksemburge – virš 94, Graikijoje – virš 80 procentų, ir panašiai.
Kita vertus, modernios demokratijos šalyse neįsivaizduojama, kad parlamentas iš viso galėtų tiek gauti įstatymų projektų ir kokybiškai juos apsvarstyti. Štai Britų parlamente per kadenciją įregistruoti 36, Italijoje – 52, Ispanijoje – 33 įstatymų projektai.
Papildant šiuos duomenis būtina pasakyti, kokį rezultatą pasiekia parlamentaro ir Vyriausybės pateiktas įstatymo projektas. Lietuvoje iš Vyriausybės pateiktų įstatymų projektų priimami 74,6 proc., Seimo narių – tik 37,4 proc.
Kitose šalyse padėtis dar įdomesnė. Štai Danijoje priimami 100 proc. vyriausybės pateiktų įstatymų projektų, o parlamento deputatų – tik 31,5 proc., Švedijoje – 99,8 proc. vyriausybės pateiktų projektų ir tik 2,8 proc. deputatų pateiktų įstatymų projektų, Jungtinėje Karalystėje – 90,8 proc. vyriausybės pateiktų projektų ir tik 4,2 proc. deputatų pateiktų įstatymų projektų.
Kokią išvadą galime iš to padaryti? Ogi tai, kad ne tiek Seimo nariai turi stengtis lopyti teisėkūros spragas, o būtent Vyriausybė ir už savo veiklos sritis atsakingi ministrai, kurie turi ne du-tris padėjėjus, o ištisus tarnautojų aparatus, vadinamus ministerijomis.
Bet tai dar nėra pagrindinis rodiklis, kuris galėtų atskleisti tikrąją parlamentaro veiklos esmę ir reikšmę.
Registruotų projektų gausa – būdas pasipuikuoti prieš rinkėjus
Apskritai paėmus, bet kokių teisės aktų projektų per praėjusią kadenciją buvo priregistruota net 5 052. Seimo nariai registravo 3 097 (61,3 proc.), o Vyriausybė – tik 1 752 (34,6 proc.). Tačiau būtų neteisinga ir nesąžininga neparodyti dar vieno – tikrojo rodiklio: o kiek iš tos gausos projektų yra priimama ir jie tampa įstatymais, kitais teisės aktais?
Yra tokia bendra europinė 90 proc. teisėkūros taisyklė. Tai reiškia, kad paprastai santykis tarp registruotų ir priimtų teisės aktų yra devyni iš dešimt. Štai čia situacija jei nejuokinga, tai tikrai liūdna: iš minėtų 5 052 visų teisės aktų priimta tik 2 487 (49 proc.), o iš 2 972 įstatymų projektų – tik 1 790 (60 proc.).
Dar įdomesnė padėtis pasižiūrėjus teisėkūros efektyvumą pagal tai, kas registravo teisės aktų projektus. Iš Seimo narių priregistruotų 3 097 bet kokių teisės aktų projektų buvo priimti tik 1 194 teisės aktai (38,6 proc.), o iš Vyriausybės registruotų 1 752 projektų – 1 184 (beveik 68 proc.).
Tuo tarpu per paskutinę kadenciją Danijos parlamente iš 857 įstatymų projektų priimti 852 įstatymai, Liuksemburge – iš 440 projektų priimti 372 įstatymai, Kipre – iš 383 projektų priimti 318 įstatymų.
Štai čia ir išlenda yla iš maišo. Įvairiose ataskaitose kai kurie Seimo nariai, ypač per rinkimus, dirbtinai kelia savo ,,vertę“. Tiesą sakant, jie apgaudinėja rinkėjus, jeigu nepateikia kito skaičiaus – o kiek iš jų priregistruotų projektų buvo reikšmingi, kokybiški ir dėl to tapo galiojančiais teisės aktais?
Žmonės turi žinoti, kad Seimo posėdžių sekretoriate įregistravus bet kokį teisės akto projektą, kad ir turintį vieną sakinį, įsijungia brangiai mokesčių mokėtojams kainuojantis mechanizmas: būtinai išvadas turi parašyti Seimo Teisės departamentas ir Europos teisės departamentas, projektas įtraukiamas į darbotvarkę, išdalijamas Seimo nariams, jo pateikimui Seimo posėdžių salėje numatomas laikas, Seimo nariai klausosi iniciatoriaus, paprastai atsakoma į krūvą klausimų, sugaištama nemažai brangaus laiko, kol įvyksta pirmasis balsavimas. Dar gerai, kad jo metu niekam tikęs projektas pasiunčiamas ,,į šiukšlių dėžę“.
Jeigu jis ,,prašoka“ pateikimo stadiją, čia ,,užsiveda“ visa teisėkūros mašina: paskiriamas pagrindinis, o neretai – ir papildomas (papildomi) komitetas, privalu projektą skelbti visuomenei ir prašyti suinteresuotų institucijų nuomonių, gavus jas – rengti klausymus (pasitarimus), po to – skirti pakankamai laiko svarstyti komiteto posėdyje. Tada jau komitetas sprendžia, ar siūlyti Seimui svarstyti įstatymą, ar jį tobulinti, ar atmesti. Kai Seimas atmeta įstatymo projektą šioje stadijoje, būtų gerai, kad Seimo kanceliarija suskaičiuotų ir visuomenei praneštų, kiek visi šie veiksmai kainavo. O juk projektas gali būti atmestas ir priėmimo metu, kai atlikta dar daugiau veiksmų?!
Tada tie ,,rašytojai“, kurie tik ,,kepa“ įstatymų projektus, kurie niekam nereikalingi ir, ko gero, iš anksto žinant, kad nebus priimti, turėtų rinkėjams pasiaiškinti, ar jie tikrai tinkamai vykdo Tautos atstovo pareigas.
Skubumas tinka tik blusoms gaudyti
Taip teigia lietuvių liaudies išmintis. Lietuvos Respublikos Seimo statute, kuris yra pagrindinis dokumentas, pagal kurį, greta Konstitucijos, dirba Tautos atstovybė, yra numatytos pagreitintos įstatymų priėmimo procedūros: skubos ir ypatingos skubos tvarka.
Mes neneigiame, kad kai kada gali susidaryti tokia situacija, kai Seime priimti įstatymą gali tekti per vieną dieną. Tačiau akivaizdu, kad tokių atvejų negali būti daug.
Minėjome, kad per praeitą kadenciją Seime buvo užregistruoti iš viso 5 052 teisės aktų projektai, iš kurių tik 2 487 buvo priimti. Iš šių priimtų projektų net 1 239 arba beveik pusė (o įstatymų – daugiau kaip pusė) buvo priimta ypatingos skubos tvarka. Į šį skaičių, žinoma, įeina ir tie projektai, kurie buvo apsvarstyti bendra tvarka ir, nesant jokių pasiūlymų ir pastabų, tik priėmimui buvo pasiūlyti priimti ypatinga skuba, tačiau tarp jų buvo ir tokių, kurie buvo priimti per keletą valandų. Tai reiškia, kad šių projektų nesvarstė komitetai, savo pastabų neteikė visuomenė ir suinteresuotos institucijos, taip pat buvo apribota Seimo narių teisė teikti savo pasiūlymus.
Palyginimui Suomijoje pagreitinta tvarka priimama 0,4 proc., Švedijoje – 0,6 proc., Jungtinėje Karalystėje – 4,4 proc. įstatymų ir taip toliau.
Pagal plenarinių posėdžių skaičių ir priimtų įstatymų skaičių esame ryškūs lyderiai nuo kito galo. Mūsų parlamentas per 367 plenarinių posėdžių valandas sugebėjo priimti 425 įstatymus (įstatymus, o ne bet kokius kitus teisės aktus), tai yra, po 1,16 įstatymo per posėdžio valandą. Pasibaigus kiekvienai sesijai pasigiriame, kaip produktyviai Seimas dirbo.
Štai Jungtinėje Karalystėje per 1 131 (!) plenarinio posėdžio valandą buvo priimti 36 įstatymai (vienam įstatymui – daugiau kaip 31 valanda), Italijoje – per 837 plenarinių posėdžių valandas priimti 52 įstatymai, Švedijoje – per 720 plenarinių posėdžių valandų priimti 248 įstatymai ir taip toliau.
Kyla pagrįstas klausimas: ar minėtų (ir kitų Vakarų šalių) parlamentarai neturi ką veikti, kad tiek laiko skiria vienam įstatymui?
Atsakymas labai paprastas: pasižiūrėkime, kiek originalių (tai yra, naujų įstatymų arba visiškai naujų jų redakcijų) priima Europos parlamentai? Štai Lietuvoje tokių originalių įstatymų per kadenciją priimta tik 4,9 proc. Vadinasi, visi kiti priėmimai (virš 95 proc.) yra jau galiojančių įstatymų pataisos. Nesibaigiančios pataisos, kartais pataisai dar neįsigaliojus – priimtõs pataisõs pãtaisos...
Tačiau kitur yra kitaip. Štai per kadenciją Vengrijoje priimti 37,4 proc., Kipre – 33,3 proc., Švedijoje – 17,9 proc. originalių įstatymų.
Ką tai reiškia? Tai, kad neskubant, gerai išdiskutavus, dešimt kartų pasvėrus galima priimti įstatymą, kurio nereikės bėgti taisyti po metų ar pusmečio. Juk taip tuščiai švaistomas laikas, kurį galima būtų skirti kitoms dviem privalomoms parlamento nario funkcijoms vykdyti.
Ką iš tiesų turi veikti parlamento narys?
Be abejo, svarstyti ir priimti įstatymus. Jau aptarėme, kad šią funkciją galima ir būtina vykdyti daug efektyviau, ekonomiškiau ir kvalifikuočiau.
Pagrindinis šaltinis, iš kurio parlamentas turėtų gauti įstatymų projektus, yra vyriausybė. Jeigu parlamentinėje respublikoje vyriausybė nesugeba parengti ir pateikti įstatymų leidėjui reikalingų projektų, vadinasi, parlamentinė dauguma, ją suformavusi, yra nestabili, nesilaikanti atsakingo valdymo principo.
Teisėkūra turi būti itin atsakingas procesas ir prasidėti ne parlamente, o ministerijoms diskutuojant su interesų grupėmis, tariantis su aktyviais visuomenės nariais, vadovaujantis jau galiojančių teisės aktų veikimo monitoringo išvadomis, būtinai pasitelkiant įvairių sričių mokslininkus. Būtų dar geriau, jei iš garbių mokslininkų turėtume kažką panašaus į prancūziškąją Valstybės tarybą, kuri galėtų pateikti ekspertinį teisės akto projekto vertinimą ir tai padėtų parlamentarams apsispręsti dėl vieno ar kito teisės akto.
Skaitytojui, ko gero, jau vėl kyla kitas klausimas: o ką tada veiksite jūs, Tautos atstovai?
Į šį klausimą pateiktume kitą: ar daug girdime apie parlamentinę kontrolę Lietuvoje? Kaip ji vyksta? Koks jos efektyvumas? O juk tai nė kiek ne mažiau svarbi, jei ne svarbesnė, Tautos atstovybės funkcija, užtikrinanti, kad vykdomoji valdžia, daugybė įstaigų ir įstaigėlių, kuriose darbuojasi tūkstančiai tarnautojų, tikrai tarnauja žmonėms (kaip reikalauja Konstitucija), o ne sau ar ,,grupelei draugų“? Žinoma, tokiu atveju parlamentaras turi būti tikras tos srities, kurioje vykdys parlamentinę kontrolę, žinovas, o ,,ne kiekviena melžėja“. Apie tai, visų pirma, turi galvoti rinkėjas, rinkimų dieną eidamas prie balsadėžės.
Nė kiek ne mažiau svarbu ir atstovavimo funkcija. Viena vertus, tai šalies reprezentavimas svetur, šalies interesų gynimas organizacijose, kurių narė yra Lietuva ir kur atstovavimo funkcija priklauso parlamentarams (vieniems ar kartu su kitų institucijų atstovais).
Tačiau Tautos atstovui labai svarbu palaikyti nuolatinį ryšį su rinkėjais, jausti gyventojų nuotaikas, lūkesčius, girdėti nusiskundimus ir išryškinti esamas problemas, kurias parlamentinės kontrolės rėmuose galėtų spręsti. Juk tik taip užsimegztų labiau dalykiškas ryšys tarp gyventojų ir jų rinktų atstovų, o tai, be jokios abejonės, sustiprintų pasitikėjimą Seimu ir apskritai savo valstybe.