Brangius ir sudėtingus infrastruktūros projektus vykdančių įmonių ir valstybės pareigūnų rankos svyra vien nuo minties apie žemės paėmimą valstybės poreikiams. Apie šiuos projektus kalbama vis atsargiau, mat dėl galiojančios tvarkos jie gali užsitęsti dešimtmečius, o jų kaina – viršyti lūkesčius ir skaičiavimus.
Atlikus Valstybės kontrolės auditą, paaiškėjo, kad šiuo metu Lietuvoje visuomenės poreikiams paimtų žemės sklypų plotas sudaro tik 9,7 proc. ploto tų žemės sklypų, kuriuos numatoma paimti, o nuo 1996 m. galiojantys teisės aktai sudaro sąlygas vilkinti projektus, klestėti neteisėtiems veiksmams, neapsaugo visuomenės poreikiams numatytų teritorijų, todėl kenčia ne tik atskirų asmenų, bet ir strateginiai visos valstybės interesai. Šiuo metu žemės paėmimas valstybės poreikiams reglamentuojamas visa eile teisės aktų.
Apie žemę, kurios reikia strateginiams ir visuomeniniams valstybės projektams, kalbama Civiliniame kodekse, atskirame Žemės įstatymo skyriuje bei Vyriausybės nutarime „Dėl prašymų paimti žemę visuomenės poreikiams pateikimo ir nagrinėjimo taisyklių ir žemės paėmimo visuomenės poreikiams projektų rengimo ir įgyvendinimo taisyklių tvirtinimo“. Nors tai – tik pagrindiniai teisės aktai, reglamentuojančių dokumentų gausybė neužtikrina proceso kokybės.
Nesusitaria ir nenori
Pirmiausia, kalbant apie žemės paėmimą, užkliūna atskirų institucijų bendradarbiavimo stoka. Atrodytų, kas jei ne valstybės institucijos turėtų siekti, kad valstybinės svarbos projektai judėtų visu greičiu pirmyn, tačiau tikrovėje yra atvirkščiai.
Vidas Rudokas, advokatų kontoros „Sorainen“ advokatas, atkreipia dėmesį į skirtingų institucijų interesų konfliktą bei konkuravimą. Apskrities viršininko administracija atsakinga už nuosavybės atkūrimą, todėl siekia kuo greičiau baigti nuo 1991 m. besitęsiančią žemės reformą. Savivaldybių ir Susisiekimo ministerijos funkcijos susijusios su plėtra, socialinių ir infrastruktūros projektų įgyvendinimu. Taigi apskričių administracijos siekia kuo daugiau žemės atiduoti nuosavybės atkūrimui, o Savivaldybės tą laisvą valstybinę žemę norėtų panaudoti visuomenės poreikiams bei plėtrai.
„Veiksmai nesuderinami, todėl praktikoje pasitaiko nemažai atvejų, kai Savivaldybė parengia bendrą planą, numato perspektyvines gatves, geležinkelio vėžes, mokyklas ir kitus objektus. Tuo tarpu apskritys, rengdamos projektus nuosavybės atkūrimui, į bendruosius planus nežiūri ir atkuria žemės, numatytos keliams ar kitai infrastruktūrai, nuosavybės teises“, – aiškina prieštaravimus V. Rudokas.
Valstybės projektams skirta žemė atiduodama žmonėms, todėl vėliau sklypus tenka išpirkti arba pradėti ilgą, sudėtingą, o svarbiausia brangią žemės paėmimo visuomenės poreikiams procedūrą. Dėl tokių sprendimų stoja ir taip ilgai nagrinėjami brangūs projektai. Taip atsitiko Vilniuje, kai miesto vakarinės greitosios gatvės statybai ir pietiniam aplinkkeliui skirtos teritorijos Vilniaus apskrities viršininko įsakymais dar 2000 m. ir 2003 m. buvo perduotos privatiems asmenims.
Tokie sprendimai ne tik kelia projektų įgyvenimo kainą dėl sklypų išpirkimo ar naujo kelio tiesimo plano sudarymo, bet ir pailgina procedūras. Kitas pavyzdys susijęs su „Rail Baltica“ projektu, kai parengus tarptautinės geležinkelio vėžės galimybių studiją, Marijampolės apskrities viršininkas teritorijoje, kur numatyta ši vėžė, vienai pilietei neatlygintinai perdavė 43 ha ploto žemės sklypą kaip lygiavertį turėtai žemei Raseinių rajone. Iš viso projekto ruožui nuo Lenkijos-Lietuvos sienos iki Marijampolės įgyvendinti numatyta 707 mln. Lt.
Sustabdė „Rail Baltica“
Susisiekimo ministerijos duomenimis, „Rail Baltica“ I etapo darbams iš valstybės biudžeto 2007 m. buvo skirta 7,50 mln. Lt, 2008 m. – 3,38 mln. Lt, tačiau lėšos liko biudžete, nes konkrečios veiklos, vykdant projektą, nebuvo. Viena iš priežasčių – problematiškas žemės, kurioje būtų tiesiama naujojo geležinkelio linija, paėmimas visuomenės poreikiams. Remiantis planais, techninio projekto ir žemės pirkimo dokumentų rengimas turėtų užtrukti 1,5 metų, tačiau neaišku, kaip sklandžiai vyks žemės išpirkimas ir kada galės būti pradėtos ilgai brandinamo projekto statybos.
Reglamentavimo problema, dėl kurios skirtingos institucijos ruošia atskirus planus tai pačiai žemei paimti be jokio bendradarbiavimo kol kas nėra sprendžiama. „Teisiškai apskričių administracijos, išdalindamos žemę, kuri pagal bendrą planą yra skirta keliams ar visuomeniniams pastatams, yra teisios, nes pagal įstatymą bendrajame plane pažymėtos gatvės nesudaro pagrindo tos žemės neatiduoti“, – aiškina teisininkas.
Bendrasis planas gali tik rezervuoti teritorijas visuomenės poreikiams, tačiau įstatyme nėra apibrėžta, ką reiškia terminas „rezervuoti“, todėl ir jokios realios rezervacijos tai žemei nėra. Tokią teisę turi tik žemesnio lygmens detalieji planavimo dokumentai, tačiau kol jie nėra parengti, apskritys turi visas teises visuomeniniams statiniams paskirtą žemę išdalinti.
„Formaliai bendrojo plano spendimai yra privalomi, tačiau į juos dažnai neatsižvelgiama. Iki šiol nėra įrankių išsaugoti laisvos valstybinės žemės visuomeniniams poreikiams, dėl to nukenčia projektai, jų įgyvendinimas užtrunka“, – teigia Saulė Katauskaitė, „S.Katauskas, Katauskaitės ir partneriai“ advokatų kontoros advokatė.
Ne iki galo sutvarkyti ir patys įstatymai – kai 1996 m. buvo keičiama teisinė bazė, buvo nuspręsta atsisakyti neskaidrių žemės mainų procedūrų. Iš Žemės įstatymo šios nuostatos buvo išimtos, tačiau poįstatyminiuose aktuose jos liko galioti.
Vienas sklypas – dešimt savininkų
Valstybės kontrolė nustatė, kad galiojantys teisės aktai neleidžia efektyviai apsaugoti visuomenės poreikiams numatomos paimti žemės, nes iki specialaus ar detaliojo plano patvirtinimo žemės savininkai gali ją parduoti, dovanoti, išmainyti, įkeisti. Praktikoje dažnai įvyksta žemės padalijimas, ir vietoje vieno savininko atsiranda daugiau. Įstatymais nenumatytas ir terminas, per kurį, patvirtinus specialųjį ar detalųjį planą, valstybės institucija ar savivaldybės taryba turėtų pateikti prašymą apskrities viršininkui dėl žemės paėmimo visuomenės poreikiams.
Dėl šių spragų laisvai disponuoti savo turima žeme, kurioje planuojamas statyti visuomeninis objektas, savininkai gali net keletą metų. Kai žemė perleidžiama keletą kartų, kyla problemų norint ją paimti. Tokia sistema neužtikrina ne tik rezervuotų sklypų apsaugos, neapsaugoti ir sklypai, kuriems jau pradėta žemės paėmimo procedūra. Valstybės kontrolė nustatė atvejų, kai jau esant specialioms žymoms apie paėmimą visuomenės poreikiams Nekilnojamojo turto registre, sklypai buvo dalijami, parduodami, išnuomojami, buvo išduodami leidimai statybai. Ir nors Automobilių kelių direkcijos prie Susisiekimo ministerijos raštai keliavo į Teisingumo bei Žemės ūkio ministerijas, tokių pažeidimų daroma ir šiandien.
Pavyzdžiui, Klaipėdos valstybinio jūrų uosto rezervinėms teritorijoms Vyriausybės nutarimu pripažinti sklypai buvo parduoti, išnuomoti ir subnuomoti privatiems asmenims, nesuderinus su Klaipėdos valstybinio jūrų uosto direkcija. Šios žemės, kurios vertė 11,5 mln. Lt, reikia keleivių ir krovinių terminalo statybai, todėl buvo pradėta jos paėmimo visuomenės poreikiams procedūra.
Ginčų spąstai
V. Rudokas pripažįsta, kad labiausiai žemės paėmimas vilkinamas dėl teisinių ginčų. Šiuo metu žemės savininkai turi teisę kreiptis į teismą dėl kiekvieno žemės paėmimo visuomenės poreikiams etapo, taip vis atidėdami projekto pradžią. „Skųsti galima kiekvieną savivaldybės ar apskrities raštą. Reikėtų tvarkos, kuomet būtų apibrėžtas dokumentas, kuris įvardija visuomenės poreikį, ir tik tuomet tą dokumentą galima skųsti, o ne iš naujo vertinti visuomenės poreikio būtinumą kartu su kiekvienu skundu“, – teigia V. Rudokas.
Vilkinimo atvejų pasitaiko neretai, pavyzdžiui, Klaipėdos laisvosios ekonominės zonos žemės Lypkių ir Švepelių kaime Klaipėdos rajone paėmimas visuomenės poreikiams dėl 3 skundų užsitęsė 10 metų.
Romas Adomavičius, Vilniaus mero pavaduotojas, kalbėdamas apie Vilniaus vakarinio aplinkkelio 3 etapo įgyvendinimo planus, apie žemės paėmimą kalba atsargiai. Vakarinis aplinkkelis prasideda nuo Oslo ir Erfurto gatvių sankirtos (Lazdynų tiltas) ir tęsiasi iki Ukmergės gatvės (Pašilaičiai), jo ilgis – apie 9,5 km. Nors įgyvendinant pirmuosius du etapus nekilnojamojo turto ir žemės išpirkti nereikėjo, trečia atkarpa patenka į teritoriją, kurioje nuo 1995 m. buvo grąžinti žemės ūkio paskirties sklypai buvusiems savininkams.
Šių metų birželio pradžioje pasirašyta sutartis su „Valstybiniu žemėtvarkos institutu“. Iki 2010 m. gruodžio 30 d. planuojama parengti projektą ir paimti visuomenės poreikiams žemę, tačiau neaišku, ar terminai neužsitęs ir kiek kainuos atlyginti sklypų savininkams.
„Tikimės aplinkkelį baigti dar 2013 m., tačiau neaišku, kiek gali užtrukti žemės paėmimas. Ruošiamame dokumente bus numatyta, kurie sklypai paimami visi, o kurių tik dalys, bus derinami kompensacijos būdai – pinigais ar sklypais, derybas ves konkursą laimėjusi įmonė. Jei kiltų teisinių ginčų, projektas tikriausiai nusikeltų dviem metams“, – situaciją apžvelgia R. Adomavičius.
Įgyvendinant 3 vakarinio Vilniaus aplinkkelio etapą, valstybės poreikiams reikės paimti 46 sklypus. 19 sklypų savininkai – juridiniai asmenys, likusių – fiziniai. Remiantis Valstybės kontrolės duomenimis, atlyginimui lygiaverčiais sklypais patvirtinta tik 16 žemės lopinėlių, todėl lieka neaišku, kaip asmenims mainams bus siūlomi konkretūs sklypai ar jų dalys. Vilniaus mero patarėjo teigimu, valstybė neturi pakankamai patirties įgyvendinant tokius projektus, priimami netobuli įstatymai, o neretai koją pakiša ir privačių interesų vaikymasis.
Atlyginti už paimtą žemės sklypą lygiaverčiu žemės lopinėliu irgi nėra paprasta. Problemų kyla dėl menko šios procedūros reglamentavimo. Nėra konkrečių nuostatų, kokiu eiliškumu ir kokioje teritorijoje turi būti skiriami sklypai, todėl tuo gali pasinaudoti naudos siekiantys savininkai. Dėl laisvos valstybės žemės trūkumo Vilniaus rajone sklypų savininkams tikriausiai bus siūloma atlyginti pinigais sklypų rinkos kaina.
V. Rudoko teigimu, teismų praktika labai plačiai traktuoja savininkų teises, todėl jie turi būti informuojami apie visą esančią laisvą valstybinę žemę ir turi teisę rinktis visoje apskrityje. Ši procedūra taip pat apsunkina projektų judėjimą į priekį: sklypo suformavimas, planavimo procedūros, dokumento rengimas užtrunka ilgiau nei 6 mėnesius. „Deja, iki šiol galioja nuostata, kad projektas gali būti pradėtas įgyvendinti tik iki galo sutvarkius visus žemės paėmimo, lygiaverčių sklypų suteikimo ir kitus dokumentus“, – aiškina teisininkas.
Sąlygos piktnaudžiauti
Pasak teisės specialistų, dažniausiai pasitaikanti teisinių ginčų priežastis, vykdant žemės paėmimą, yra atlygis už sklypą. Pastarojo vertė nustatoma, rengiant žemės paėmimo visuomenės poreikiams projektą. Jei savininkas nesutinka su nurodyta suma, jis gali pats samdyti vertintojus bei pateikti vertinimo ataskaitą. „Pats faktas, kad galima vertinti žemės ir nuostolių kainą pakartotinai, sudaro sąlygas savininkui piktnaudžiauti ir vilkinti procesą“, – teigia S. Katauskaitė.
Suinteresuotai valstybinei institucijai paliekama visiška veiksmų laisvė apsisprendžiant – sumokėti ar nesumokėti didesnę pinigų sumą, ginčyti ar neginčyti teisme paimamo turto vertę, todėl atsiranda prielaidų naudoti valstybės lėšas neskaidriai. Valstybės kontrolė nustatė, kad įstatymas niekaip nedraudžia atlygio, kuris yra niekuo nepagrįstas ir daug didesnis nei ekspertų nustatyta kaina. „Turto kainos ir atlyginimo būdo nustatymo kriterijai yra pernelyg neapibrėžti, sudaroma galimybė diskriminuoti paimamos nuosavybės savininkus, jiems atlyginant skirtingais būdais ir dydžiais“, – Valstybės kontrolės išvadas cituoja S. Katauskaitė.
Konkretus tokio piktnaudžiavimo pavyzdys – vykdant Vilniaus miesto Senamiesčio pietinio apvažiavimo projektą, Vilniaus miesto savivaldybė, išpirkdama akcinei bendrovei priklausančias gamybines patalpas, sumokėjo 4,3 mln. Lt, nors nepriklausomi turto vertintojai objektą įvertino 1,426 mln. Lt. Tuomet 11 sklypų buvo nupirkta už dvigubai, o kai kur ir trigubai didesnę kainą, nei nurodė nepriklausomi turto vertintojai.
Pastatai – tik su žeme
Anot teisininkų, šiuo metu pastatų ir patalpų paėmimas visuomenės poreikiams nėra reglamentuotas. Pastatai paimami kartu su žeme. „Pagal galiojančią procedūrą pastatui reikia suformuoti žemės sklypą, leisti kam nors įsigyti ar išsinuomoti tą žemės lopinėlį ir tik tada pagal žemės paėmimo įstatymą pradėti paėmimą visuomenės poreikiams. Bet juk tai – tikras absurdas, taip tik gaištamas laikas ir švaistomi pinigai. Be to, žemė būtų suteikta pagal nominalią vertę, o išperkama jau už rinkos kainą“, – teigia V. Rudokas.
Tokiais atvejais praktikoje taikomas turto išpirkimas. Vyriausybės nutarimas reglamentuoja paprastesnę ir trumpesnę procedūrą, tačiau turtas išperkamas institucijos, o ne visuomenės poreikiams. Tokia tvarka gali būti naudojama norint gauti pastatą, bet ne žemę.
Taisyti padėties neskuba
Šiemet, gegužės pabaigoje Teisingumo ministerija įteikė Vyriausybei Žemės įstatymo pataisas. Jos buvo surašytos atsižvelgiant į Teisingumo, Aplinkos, Susisiekimo ir Žemės ūkio ministerijų siūlymus bei atliktą Valstybės kontrolės auditą. Teisininkai atkreipia dėmesį, kad vien Žemės įstatymo pakeitimu neįmanoma eliminuoti visų šiuo metu egzistuojančių spragų. Šis įstatymas reglamentuoja tik žemės paėmimo proceso pradžią, o iki jo yra ilgas laikotarpis, prasidedantis planavimo dokumento patvirtinimu, per kurį žemė nėra niekaip apsaugoma.
„Tam, kad užtikrintume visišką teritorijų, skirtų visuomeninių objektų statybai apsaugą, reikalingos Teritorijų planavimo ir Nekilnojamojo turto kadastro įstatymų pataisos. Liko nereglamentuotas ir pastatų paėmimas visuomenės poreikiui, taip pat nesprendžiami žemės konsolidacijos projektų rengimo miestuose klausimai. Situaciją dėl žemės paėmimo galėtų iš esmės pagerinti servituto taikymas paimamai žemei. Tai leistų dar iki žemės paėmimo procedūros pabaigos pradėti projektų įgyvendinimą“, – pastebi V. Rudokas.
Pataisos taip pat nereglamentuoja ir laiko, per kurį planavimo dokumentą paruošusi institucija turėtų kreiptis dėl procedūros pradėjimo, juk praktikoje šis laikotarpis trunka keletą metų. „Kyla klausimų ir dėl kompensacijos būdo parinkimo. Paimamos žemės savininkas turėtų anksčiau išreikšti savo norą dėl kompensavimo būdo. Apskrities viršininkas, organizuodamas žemės paėmimo projekto rengimą, kartu turi formuoti ir lygiavertį sklypą, nors vėliau gali paaiškėti, kad tas savininkas nori kompensacijos pinigais. Išeina, kad valstybės pinigai išleidžiami be konkretaus tikslo“, – priduria teisininkas.
Trukdo išgauti naudingas iškasenas
Statistikos departamento duomenimis, detaliai išžvalgytos naudingosios iškasenos sudaro daugiau kaip 30 proc. valstybės turto, o užima vos 4,3 proc. šalies teritorijos. Kaip ir valstybinių kelių, kitų susisiekimo ar energetinės infrastruktūros objektų vietos yra vertingiausi šalies žemės lopinėliai, kuriais valstybė turi atidžiai rūpintis, siekdama maksimalios naudos visuomenei bei valstybei. Konstitucija įtvirtina valstybės teisę į gelmių iškasenas, tačiau žemė virš jų dažnai būna privati, o vykstant žemės nuosavybės teisių atkūrimui, atsiranda vis daugiau trukdžių.
Lietuvos karjerų asociacijos prezidentas dr. Skirmantas Skrinskas teigia, kad žemės paėmimo visuomenės poreikiams išžvalgytų naudingųjų iškasenų ištekliams eksploatuoti atvejai Lietuvoje dar nebuvo įgyvendinami, nes poįstatyminiuose aktuose nėra nurodyta konkreti procedūras inicijuojanti institucija.
„Įstatyme nurodytoms savivaldos institucijoms, kurios geologų neturi, tai gali būti padaryti sunkiau. Manau, kad mūsų asociacija turi pakankamai kompetencijos parengti visuomenės interesą pagrindžiantį motyvuotą prašymą inicijuojančių organizacijų svarstymams“, – teigia S. Skrinskas.
Pabrėžiama ir tai, kad esančios procedūros trunka per ilgai, todėl nulemia planuojamų projektų vilkinimą. „Esama įstatyminė bazė yra sukurta racionaliai naudoti gelmių išteklius, tačiau teritorijų planavimas ar žemės paėmimas visuomenės poreikiams trunka pernelyg ilgai arba dar nepradėjo veikti. Tvarka tikrai tobulintina. Žemės gelmių naudojimą tyrė ir Valstybės kontrolė“, – sako asociacijos prezidentas.
Tinka ir bedarbystei mažinti
Šiuo metu yra parengta nauja Žemės įstatymo redakcija, kuria siekiama supaprastinti galiojančią tvarką, tačiau kada įstatymo projektas bus priimtas, ar valstybė ras pakankamai pinigų žemės paėmimo atlyginimui, pasakyti sunku. „Tikėdamas sveiku protu, manau, lėšų bus rasta bent svarbiausiems projektams. Jei tai būtų infrastruktūros projektai, tai būtų ir ekonomiškai racionalu – lėšos iš ES, o darbas, mokesčiai bei projekto nauda – šalies visuomenei“, – svarsto asociacijos prezidentas.
Anot jo, būtina kelti ir visuomenės sąmoningumą. Strateginės reikšmės objektų statyba įdarbintų daugybę šiandien be darbo sėdinčių statybos ar paslaugų specialistų, tačiau sklypininkams tokia vizija kol kas nėra priimtina. Jie temato kompensacijas už sklypus ir svajoja apie pasakiškas sumas, kurių stabdydami tokių objektų statybas jie niekada ir nepamatys.
Įstatymo pataisos būtinos, nes su žemės paėmimu visuomenės poreikiams įmonės susiduria jau naudojamuose naudingųjų iškasenų telkiniuose. Juose nustatyta tvarka yra suteikti vis reikalingi leidimai, o dirbančios įmonės visiškai priartėjo prie privačių žemės sklypų. Aplenkti pastaruosius, laikinai stabdyti gavybą ir perdirbimą yra neracionalu.
„Kasybos fronto laviravimas aplenkiant tokius įvairiai įsiterpusius į telkinius sklypus bei vėlesnis šlaitų rekultivavimas būtų panašus į vaizdą Vilniaus Senamiesčio pietiniame aplinkkelyje, K. Vanagėlio gatvėje, kur apgriuvęs privatus statinys įsirėžia į susiaurintą važiuojamąją dalį“, – teigia S. Skrinskas.
Karjerų asociacija pritaria, kad visi sklypai, paimtini visuomenės poreikiams, turi būti išperkami rinkos kaina. O trūkstamas lėšas siūlo rinkti iš papildomo po tokiais sklypais glūdinčių išteklių apmokestinimo, mokamo avansu.
Rimvydas Gradauskas, kelių statybos bendrovių asociacijos „Lietuvos keliai“ vadovas teigia, jog reikia pasisemti teigiamos patirties iš kaimyninės Lenkijos, kur infrastruktūros statyboms skirtos lėšos be vargo įsisavinamos, o darbo turi daugybė įmonių.
„Čia žemės paėmimo visuomenės reikmėms procedūros labai sklandžios, po to kai buvo priimti reikalingi įstatymai. Kelininkai žino, kad reikiamu metu jų technika nesustos – kad visuomenės interesas būtų apgintas, projektas vykdomas iš karto, nors tuo metu dar deramasi ar bylinėjamasi dėl kompensacijų su sklypų savininkais. – Atėjus lemiamai dienai, savininkai informuojami apie paėmimo visuomenės reikmėms procedūros įgyvendinimą, o jei ir tada kyla ginčų – pasitelkiamos policijos bei griovimo technikos specialistų pajėgos“.
Rezultatai, pasak jo, akivaizdūs – šalis jau nutiesė ir atnaujino kelis tūkstančius kilometrų kelių ir planuoja artimiausiu metu nutiesti dar apie 2 tūkst. km magistralių.
