Pasaulio prekybos organizacija jau nebėra, kokia buvo

„Artėja žiema“, – lapkričio 22 d. perspėjo Norvegijos atstovas Pasaulio prekybos organizacijos (PPO) susirinkime. Nuo 1995 m. PPO prižiūrima daugiašalė prekybos sistema pateko į aklavietę. Gruodžio 10 d. iš prekybinius ginčus nagrinėjančio ir teisę nusižengusiesiems įvesti sankcijas skiriančio Apeliacinio komiteto atsistatydino du teisėjai – o kadangi JAV atsisako patvirtinti naujų teisėjų nominacijas, jų postų neužims niekas. Turėdamas tik vieną teisėją, komitetas ginčų nagrinėti nebegalės.

PPO palaiko 96 proc. pasaulio prekybos. Vieno neseniai atlikto skaičiavimo duomenimis, narystė PPO arba anksčiau sudarytame Bendrajame susitarime dėl muitų tarifų ir prekybos (GATT) prekybą tarp šalių padidino 171 proc. Kai iš Kinijos į JAV keliauja „iPhone“ telefonai, o iš Europos Sąjungos į Indiją – škotiškas viskis, dėl PPO susitarimų tarifai ir netarifinės kliūtys prekybai išlieka nedidelės, tad įmonės gali saugiai planuoti bei daryti investicijas.

Sistema turėtų veikti savaime. Paprastai visos narės PPO taisyklių laikosi, tačiau jei viena jų mano, kad kita taisykles pažeidžia, užuot ėmusi su kovoti tiesiogiai, gali pradėti oficialią ginčo procedūrą. Jei PPO sprendimas kuriai nors šaliai nepriimtinas, ji gali pateikti apeliaciją. Apeliacinio komiteto sprendimai paprastai labai veiksmingi. Jei pralaimėjusioji šalis ir toliau nesilaiko prekybos taisyklių, nugalėjusioji šalis gali įvesti jai tarifus, kurie, teisėjų nuomone, atlygina padarytą žalą. Tokia bausmė nuo pagundos laužyti taisykles dažniausiai atgraso.

Žinant, kaip jis nemėgsta tarptautinių susitarimų, nieko nestebina, kad prezidentas Donald Trump šių užsienio arbitrų atsisakė. Lapkričio 12 d. jis pareiškė, kad „smarkiai dvejoja“ dėl PPO. Tačiau problema daug rimtesnė, negu nepasitenkinimas daugiašalėmis institucijomis. Ji kyla dėl prarasto pasitikėjimo tarptautinės teisės veikimu bei neveiksmingos PPO derybų atšakos. Jei amerikiečiai būtų tikėję, kad savo nepasitenkinimą gali išspręsti derybomis, galbūt dėl Apeliacinio komiteto nebūtų sukaupę tiek nuoskaudų. Tačiau dėl to, kad daugelis narių visiškai liberalios prekybos nenori (o daugelis mažesnių šalių bijo atsiverti Kinijai), kol kas to padaryti buvo neįmanoma.

JAV savo ginčus PPO ne kartą laimėjo: pavyzdžiui, prieš Europos Sąjungą dėl subsidijų lėktuvų gamintojai „Airbus“ ir prieš Kiniją dėl jos vidinių subsidijų, intelektualinės nuosavybės vagysčių, mobiliuosius telefonus gaminant naudojamų retųjų žemių elementų eksporto kontrolės ir net dėl tarifų JAV vištų kojoms. Tačiau pastaruoju metu prieš Apeliacinį komitetą jai ne kartą teko stoti ir pačiai, ypač dėl to, kad daugelis šalių protestavo prieš jos dažnai taikomas „prekybos apsaugos priemones“ – tarifus, turinčius apginti JAV gamintojas nuo nesąžiningų importų. JAV daugybę kartų pralaimėjo. Tokiais atvejais ji dažniausiai ne bandė pasiskundusią šalį papirkti, o stengėsi laikytis taisyklių.

Nors ankstesnės administracijos niurzgėjo ir kartais kišdavosi į teisėjų sprendimus, D. Trump administracija žengė dar vieną žingsnį. Jos pareigūnai skundėsi, kad ginčų sprendimas dažnai trunka ilgiau, negu numatytas 90 dienų maksimumas, be to, metė ir rimtesnį kaltinimą – kad Apeliacinio komiteto sprendimai peržengia narių nustatytas ribas. Jie pareiškė, kad jei šios problemos nebus išspręstos, JAV naujų teisėjų nominacijų nepatvirtins.

Nuomonės, ar teismas peržengia ribas, dažnai išsiskiria. Pralaimėjusieji visada mano, kad su jais elgėsi nesąžiningai, o sau palankius PPO sprendimus JAV visada girdavo. Tačiau kad Apeliacinis komitetas viršijo savo kompetenciją, mano ir daugelis kitų. Atlikus tyrimą, kuriame apklausti neseniai su PPO susidūrę asmenys (įskaitant ir valstybių atstovus) paaiškėjo, kad 58 proc. jų su tokiu tvirtinimu sutinka.

Įtikinti tiek daug šalių tapti PPO narėmis buvo neįtikėtinas pasiekimas. Iš dalies derybininkams pavyko todėl, kad taisykles paliko neaiškias, o nesutarimus užglaistė dviprasmiška kalba. Pavyzdžiui, pažvelkime į vadinamąjį „prilyginimo nuliui“ metodą, naudojamą norint ne itin patikimais skaičiavimais nustatyti tarifus, padedančius apsiginti nuo nesąžiningai įvežamų importo prekių. Amerikiečiai teigia, kad taisyklėse nenurodyta, jog jie to daryti negali. Kiti atremia, kad taisyklėse nenurodyta, kad gali. Dėl tokių ilgalaikių nesutarimų galų gale susidarė sąlygos ir naujausiam susirėmimui.

Siūlykite man sprendimų

Apeliacinio komiteto atsikratyti norintys JAV prekybos srities teisininkai mano, kad jų požiūris į tarptautinę teisę iš esmės skiriasi nuo europiečių požiūrio. Jų nuomone, taikyti galima tik aiškiai susitarimuose numatytus terminus. Tuo tarpu dviprasmybes norintys išspręsti europiečiai nevengia susitarimo ribų peržengti. Dėl to galima sakyti, kad jie laiko Apeliacinį komitetą pernelyg europietišku. JAV teisininkai mano, kad dėl to, jog komitetas sprendimus priima ir tada, kai taisyklės neaiškios, o JAV dėl jo sprendimų keičia savo įstatymus, užsipuolamas JAV suverenitetas.

Aiškios taisyklių laikymąsi užtikrinančios sistemos neturėjusiame GATT neaiškumai būdavo sprendžiami politiniuose užkulisiuose. Tačiau tikėtasi, kad atsiradus PPO prekybos klausimai jėgos politika sprendžiami nebebus. Jei PPO būtų veikusi taip, kaip norėta, būtų atsiradusi pusiausvyra tarp ginčų sprendimo ir naujų taisyklių kūrimo. Politiką kurti geriausia tada, kai egzistuoja gyvybinga įstatymus interpretuojanti teisinė šaka ir veiksminga įstatymų leidžiamoji šaka, kuri gali pataisyti klaidas. Apeliaciniam komitetui priėmus narėms nepatikusius sprendimus, nesutarimus jos būtų galėjusios išspręsti prie derybų stalo. Galbūt JAV būtų galėjusi įtikinti kitas šalis susitarti dėl didesnių tarifų plienui arba būtų gavusi leidimą lanksčiau naudotis gynybiniais muitais.

Tačiau PPO derybų atšaka tinkamai neveikia jau daug metų. Šiuo metu ji turi 164 nares, tad tapo daug atviresnė, tačiau dėl ko nors susitarti joje darosi vis sunkiau. Kiekviena narė turi veto teisę dėl tolimesnės daugiašalės prekybos liberalizavimo. O nepradedant naujų derybų nepasitenkinimas Apeliaciniu komitetu išaugo.

Jei daugiašalė sistema būtų veiksmingiau susitvarkiusi su viena didžiausių savo laikų problemų – Kinijos augimu, galbūt dabar Vašingtonas rimčiau reikalautų tą sistemą išsaugoti. Nors daugelis JAV administracijų pradėjo ginčų procedūras ir jas laimėjo, procesas buvo lėtas ir varginantis. JAV neklystų pasakiusi, kad bandydama priversti Kiniją atsakyti už taisyklių pažeidimus paramos beveik nesulaukė. JAV pateikė beveik pusę nusiskundimų Kinija, o kitų narių skundai paprastai būdavo pateikiami vėliau ir ją tik mėgdžiodavo.

Dabar D. Trump administracija apėjo PPO ir ėmė su Kinija kovoti tiesiogiai, todėl JAV iš PPO daugiau nieko nereikia. Taigi tikimybė, kad iki gruodžio 10 d. JAV nusileis ir patvirtins nominacijas į Apeliacinį komitetą, labai menka. O kitoms narėms pasiūlius pakeisti komiteto taisykles, JAV atstovas atsakė, kad jie neįsitikinę, jog taisyklių bus laikomasi.

Lapkričio 26 d. D. Trump administracija pasiūlė sumažinti Apeliacinio komiteto narių užmokestį. O spalį svarbiausi demokratų ir respublikonų partijų atstovai Senato finansiniame komitete Chuck Grassley ir Ron Wyden parašė straipsnį, kuriame tvirtino, kad nors Apeliacinis komitetas jiems atrodo reikalingas, jis „turėtų veikti taip, kaip narės susitarė“.

117 iš 163 likusių PPO narių pasirašė bendrą laišką, raginantį JAV padėti PPO išeiti iš aklavietės. Nors JAV ginčų sprendimo sistema naudojosi dažniausiai, kitoms narėms jos taip pat trūks. Kai kurios jų jau ėmė ruoštis pokyčiams, pavyzdžiui, prieš pradėdamos spręsti ginčus susitarė, kad teisės pateikti apeliaciją nebus. ES, Kanada ir Norvegija susitarė dėl laikinos ginčų sprendimų sistemos, kurioje ginčus spręs į pensiją išėję ankstesni Apeliacinio komiteto teisėjai. Be to, kad užpildytų Apeliacinio komiteto paliktą tuštumą, ES ketina stiprinti savą taisyklių palaikymo sistemą, nors greičiausiai joje būtų labiau linkstama laikytis pirmojo PPO ginčų sprendimo etapo rezultatų.

Tačiau gali būti, kad kai kurios narės tokių alternatyvų nepriims – ypač tos, kurios skundų sulaukti tikisi dažnai. Be to, neaišku, ar tokios sistemos būtų veiksmingos tuo atveju, jei ginčai įsisiūbuotų. Galbūt kai kurios PPO narės kiekvieną ginčą spręs vis kitokia sistema. Nors PPO ir netobula, gali paaiškėti, kad ją suardyti lengviau, negu pakeisti.

Visa tai reiškia, kad pasaulinę prekybą bus daug sunkiau prognozuoti, o ginčų kils daug dažniau. Be sąžiningo tarpininko vaidmenį prisiimančio Apeliacinio komiteto, ginčai tarp didžiausių narių gali tapti gerokai rimtesni. Laikantis GATT susitarimo JAV buvo prisiėmusi pasaulio šerifo vaidmenį – kada panorėjusi pradėdavo tyrimus, o nepatenkintas šalis nusileisti versdavo gąsdindama. Negalima atmesti galimybės, kad ji tokio vaidmens imsis ir dabar. Lapkričio 27 d. D. Trump administracija paskelbė, kad beveik baigė tyrimą dėl Prancūzijos skaitmeninių paslaugų mokesčių, kurie, jos nuomone, diskriminuoja JAV technologijos milžines. Tyrimas gali baigtis tarifais.

Kai jo nebebus, jūs jo pasiilgsite

Devintajame dešimtmetyje vienašališki JAV sprendimai jų taikiniais tapusioms šalims malonūs nebuvo. Tačiau tuo metu JAV galėjo tvirtinti, kad kitų net teoriškai šį uždavinį atlikti galinčių supervalstybių nėra. O dabar nepriklausomų teisėjų neliks dėl pačios JAV veiksmų. Iš visų D. Trump prekybos politikos sprendimų, šis gali būti sunkiausiai pakeičiamas ir turėti ilgiausiai truksiančių pasekmių.