Europa saugosi nuo krizių ir ... referendumų

„Krizė neturi būti iššvaistyta“ –frazė, kurią pastaruoju metu ne kartą buvo galima išgirsti iš politikos formuotojų, raginusių reformuoti vykdomą politiką ir veikiančias institucijas. Artėjant neramių euro zonai ir visiems Europos Sąjungos lyderiams metų pabaigai galima konstatuoti, jog aiškėja ES reakcijos į finansų krizę kontūrai. Nepaisant Didžiosios Britanijos analitikų nuogąstavimų dėl Sąjungos sprendimų poveikio jos finansų sektoriui, netrukus ES įsigalios naujos finansų sektoriaus reguliavimo taisyklės, nuo naujų metų pradės veikti trys naujos Europinės bankininkystės, draudimo ir vertybinių popierių sričių reguliavimo institucijos (nacionalinių reguliatorių reguliuotojai). Prognozuojama, jog jų veikla ilgainiui gali pastebimai pakeisti ES finansų rinkas.

Daugiau dėmesio susilaikė ne tik bankininkų ir spekuliantų elgesys, bet ir išlaidavusios valstybės. Šalia finansų reguliavimo reformos ieškoma priemonių, kurios įpareigotų euro zonos ir visos ES valstybes stropiau laikytis Stabilumo ir augimo pakto reikalavimų, ypač riboti valstybių išlaidavimą, mažinti biudžeto deficitą ir įsiskolinimą. Spalio pabaigoje Europos vadovų taryba pritarė pasiūlymams stiprinti Stabilumo ir augimo pakto reikalavimų laikymąsi, didinant išankstinę euro zonos (ir visų ES šalių) valstybių biudžeto politikos bei su konkurencingumu susijusių rodiklių priežiūrą, taip pat numatant griežtesnes sankcijas už nustatytų taisyklių nesilaikymą, ir nors ir ne automatinį, bet labiau įpareigojantį sankcijų taikymo mechanizmą. Be to, Europos taryba paprašė Prezidentą Van Rompuy iki gruodžio mėnesio susitikimo suorganizuoti „konsultacijas su Europos tarybos nariais dėl riboto ES sutarties pakeitimo“, kuriuo būtų įtvirtintas nuolatinis galimų finansinių krizių valdymo mechanizmas.

Šis pasiūlymas dėl ES sutarties pakeitimo vertas platesnio aptarimo. Dar prieš Europos tarybai pateikiant šį siūlymą, jį bendrai iškėlė Vokietijos ir Prancūzijos vadovai. Tiesa, tuo metu sutartį buvo siūloma keisti ne tik tam, kad būtų formaliai įtvirtintas finansinių krizių valdymo mechanizmas, kuris de facto jau buvo pritaikytas Graikijai (ir yra atviras kitoms euro zonos šalims kol baigsis jo galiojimo laikas 2013 m.), bet ir tam, kad, kaip siūlė Vokietija, sutartyje būtų numatyta, kad Stabilumo ir augimo pakto reikalavimų nesilaikančiai euro zonos narei būtų sustabdyta teisė balsuoti Taryboje. Kaip spėjo kai kurie apžvalgininkai, nusileisdama Prancūzijai ir atsisakydama siūlymo, kad biudžeto deficito, valstybės skolos ir kitų nustatytų reikalavimų nesilaikančiai valstybei sankcijos įsigaliotų automatiškai, Vokietija gavo pastarosios pritarimą ribotam ES sutarties pakeitimui.

Tiesa, kaip vis dėlto bus prižiūrima euro zonos šalių ekonominė politika ir kaip bus taikomos sankcijos, kai vykdoma politika neatitiks galiojančių reikalavimų, kol kas nėra visiškai aišku. Tai turėtų paaiškėti kitais metais, kai galutinai bus sutarta dėl Europos Komisijos pasiūlytų procedūrų. Atrodo, jog Vokietijos siūlymo įtvirtinti galimybę sustabdyti „neklaužadų“ balso teisę kol kas atsisakyta. Tokia radikali sankcija apribojanti vieną iš svarbiausių ES valstybių narių teisių veikiausiai ir negalėtų būti priimta „ribotu ES sutarties pakeitimu“, t.y. išvengiant įprastų ratifikavimo ES valstybėse procedūrų. Tačiau kaip rodo neseniai paskelbtos Europos tarybos išvados, „riboto sutarties keitimo“ idėja išlieka patraukli, net jei ji ir apsiribotų tik finansinių krizių valdymo ir nemokios valstybės skolų restruktūrizavimo procedūromis.

Ši idėja turi keletą įdomių aspektų. Pirmiausia, tai siūlymo turinys. Suprantamas ES valstybių, ypač Vokietijos, noras formaliai įtvirtinti finansinių krizių valdymo mechanizmą, kad ateityje būtų galima išvengti tokio teisinio ir politinio neapibrėžtumo, koks ištiko Europą šių metų pradžioje, paaštrėjus finansų problemoms Graikijoje ir kai kuriose kitose euro zonos šalyse. Mėginimai pavėluotomis ir nenuosekliomis politinėmis deklaracijomis įtikinti investuotojus, išlaviruoti tarp konstitucinių taisyklių, draudžiančių gelbėti ties nemokumo slenksčiu esančią šalį, ir poreikio kažką daryti, kad krizė neišplistų į kitas šalis parodė euro zonos lyderių nepasirengimą. Tiesa, pirmiausia tai parodė, kuo gali baigtis neatsakinga išlaidavimo politika ir vengimas imtis struktūrinių reformų. Nuo išlaidavimo ir konkurencingumo praradimo ES ateityje mėgins saugotis intensyviau prižiūrėdama valstybių vykdomą biudžeto politiką bei konkurencingumo tendencijas ir griežčiau taikydama sankcijas, jei valstybės nesilaikys sutartų rekomendacijų. Tačiau kartu norima (labiausiai to siekia Vokietija) numatyti kaip būtų elgiamasi, jei visgi kuri nors euro zonos šalis vėl atsidurtų tokioje situacijoje kaip šiemet atsidūrė Graikija (ir prie kurios priartėjo keletas kitų šalių).

Krizės valdymo mechanizmas

Dalykine prasme didžiausias galvosūkis yra krizės valdymo mechanizmas, kuris neskatintų šalių vyriausybes (bei parlamentus) elgtis neatsakingai, žinant, jog galiausiai jiems ES (tiksliau, Vokietija) vis tiek išties pagalbos ranką, ir tuo pačiu suteiktų aiškumo investuotojams, kas gali įvykti euro zonos valstybės nemokumo atveju. Ir kaip apsisaugoti nuo tokio scenarijaus, kad galiausiai neatsakingai išlaidavusios vyriausybės ir įsiskolinimų sukeltos krizės, ypač jei ji apima ir bankus, nuostolių nenugultų ant mokesčių mokėtojų pečių. Šiais klausimais dar bus ilgai diskutuojama, kadangi kai reikia tvarkytis su neatsakingo elgesio pasekmėmis, lengvų sprendimų nebūna.

Tačiau šalia sudėtingo ekonominio turinio yra ir ne mažiau sudėtingas politinis „riboto ES sutarties pakeitimo“ klausimas. Dar kartą vertėtų atkreipti dėmesį į tai, jog „ribotas pakeitimas“ reikštų, kad jam užtektų Europos tarybos pritarimo, t.y. nebūtų naudojama įprasta ES sutarties keitimo procedūra, kai šaukiama tarpvyriausybinė konferencija (o kartai ir konventas) pakeitimams parengti, o po to juos turi ratifikuoti valstybės narės, priklausomai nuo savo konstitucinės tvarkos balsuojant dėl to parlamentams arba organizuojant referendumus (pavyzdžiui, Airijos atveju). Kaip galima spręsti iš ES vadovų pasisakymų, būtent referendumų perspektyva jiems kelia daugiausia nerimo. Po konstitucinės sutarties Europai atmetimo referendumuose Olandijoje ir Prancūzijoje, o Lisabonos sutarties atmetimo referendume Airijoje atrodo, jog ES institucijas ir kai kurių šalių politikus nauji referendumai baugina ne mažiau nei galimos naujos finansų krizės.

Žinoma, dėl to, ar ES sutarties pakeitimai, ypač tokiais techniniais ir procedūriniais klausimais kaip krizių valdymas, turėtų būti svarstomi visuotinai ir teikiami rinkėjų pritarimui, kurie galbūt balsuodami tiesiog išreikš savo nuomonę apie vykdomą savo šalies vyriausybės politiką, o ne siūlomus pakeitimus, ginčijamasi jau seniai. Tačiau šiuo atveju svarbus ne klausimas apie tai, ar tikslingi referendumai sudėtingais ekonominiais ir instituciniais klausimais. Svarbu tai, kad atrodo, jog ES nebenori „žaisti tiesioginės demokratijos“. Europos integracija nuo pat pradžių buvo elito projektas, kurio pristatymu rinkėjams ir jų nuomone iš esmės susirūpinta po Mastrichto sutarties priėmimo prieš porą dešimtmečių. Tuo pačiu buvo tikimasi, kad labiau tiesiogiai įtraukiant rinkėjus, būtų formuojama Europos politinė bendruomenė, lojalumas ES institucijoms. Menkas rinkėjų aktyvumas rinkimuose į Europos parlamentą, nacionalinių klausimų dominavimas jų metu rodo, jog kol kas tokios viltys nesipildo. O Lisabonos sutarties atmetimas referendume Airijoje apskritai ne vienam ES vadovų tapo „galvos skausmu“, kokio ateityje bus siekiama išvengti.

ES sutarties keitimas

Vaistai nuo šio galvos skausmo – ribotas ES sutarties keitimas, kuris apsiriboja tik pakeitimais, nekeičiančiais kompetencijų ir galių pasidalinimo tarp ES ir valstybių narių, taigi nemažinančiais valstybių narių suverenių galių, yra numatyti ES sutartyje ir jau buvo naudoti anksčiau. Beje, tos pačios garantijos Airijai po pirmojo referendumo, atmetusio Lisabonos sutartį, atrodo buvo priimtos nenaudojant įprastų sutarties keitimo procedūrų ir tarpusavyje susitarus Europos tarybos nariams. Šiuo atveju daugiausia diskusijų turbūt kils dėl to, kiek nežymūs bus siūlomi sutarties pakeitimai (pavyzdžiui, jei galiausiai finansiniai nuostoliai dėl nesuvaldytos vienos ES šalies krizės tenka kitų euro zonos šalių mokesčių mokėtojams, ar tai tėra tik procedūrinis pakeitimas?). Ir jei bus tik numatyta nuostata, kad ES turi teisę suteikti finansinę paramą su bėdom susidūrusiai valstybei narei ne tik stichinių nelaimių ar kitų nuo jos nepriklausančių aplinkybių atveju, bet ir kilus finansų krizei, kur ir kaip bus detalizuotas tokios paramos mechanizmas bei ES elgesys tokios valstybės nemokumo atveju.

Jei ES ir valstybių narių vadovams pavyks rasti tokią formulę, kuri tenkintų visus ir atitiktų ribotam sutarties pakeitimui taikomus kriterijus, kartu išlieka klausimas ir dėl kito galimo ES sutarties pakeitimo – Kroatijos stojimo į ES sutarties ratifikavimo (kai derybos bus baigtos). Manoma, jog būtent tada gali būti galutinai įtvirtintos ir su Lisabonos sutarties priėmimu susijusios garantijos Airijai bei Čekijai. Atrodo, jog toks sprendimas taip pat turėtų būti priimtinas ne tik ES, bet ir Kroatijai, nes sunku įsivaizduoti, kad jau pasibaigus deryboms atsirastų tokia ES valstybė, kuri neratifikuotų stojimo sutarties. Tuo tarpu rimtesni ES sutarties pakeitimai, įtraukiant valstybių narių parlamentus ir visuomenę, sunkiai tikėtini anksčiau, nei tolesnė ES plėtra.