Šie ir panašūs atvejai mums dar kartą priminė, kokia jautri ir svarbi yra aplinkos apsaugos sritis šiandieninėje Lietuvoje. Tobulėjanti pramonė ir taikomos modernios technologijos padeda mums kurti ateitį ir kartu formuoja naują žvilgsnį į aplinkosaugą, o žmonių teisės į švarią aplinką, dėmesys ekologijai yra visos mūsų valstybės prioritetas.
Aplinkos apsaugos bylos, nagrinėjamos Lietuvos administraciniuose teismuose, yra viena reikšmingesnių administracinių ginčų sričių, nes tinkama aplinkosauga turi didelę reikšmę ne tik dabartinės, bet ir būsimų kartų gyvenimo kokybei.
Šios kategorijos bylos apima daugybę sričių – tai bendruomenių, gyvenančių greta didelių gyvulininkystės ūkių, teisė į švarią aplinką, plėtojant ūkinę veiklą privalomas poveikio aplinkai vertinimas, išduodami taršos integruotos prevencijos ir kontrolės leidimai vykdant komercinę veiklą (Kazokiškių sąvartyno istorija), Europos Sąjungos (ES) paramos lėšomis vykdomų projektų finansavimas bei priežiūra, nekilnojamojo turto kaip kultūros vertybės apsauga, medžioklės taisyklių laikymosi kontrolės teisinis reguliavimas, įvairūs teritorijų planavimo procedūrų klausimai, oro užterštumo gyvenamojoje patalpoje vertinimas, taip pat ūkinės veiklos, komunalinių atliekų, gaminių ir pakuočių mokesčiai už aplinkos teršimą pakuočių atliekomis (principo „teršėjas moka“ pavyzdys) ir kt.
Taigi Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo (LVAT) teisėjai, nagrinėdami aplinkos apsaugos teisės bylas, nuolat susiduria su iššūkiais dėl šių bylų sudėtingumo bei apimties, nes neretai šios kategorijos bylose remiamasi aplinkos ir jos pokyčių vertinimu, Europos Sąjungos Teisingumo Teismo (ESTT) jurisprudencija.
Šioje srityje LVAT gaunamų ir išnagrinėjamų bylų skaičius jau keleri metai išlieka panašus ir sudaro gana nedidelę dalį visų teisme gaunamų ir per metus išnagrinėjamų bylų – apie 1–2 proc., tačiau kiekviena jų yra itin svarbi ir reikšminga tiek valstybės institucijoms, prižiūrinčioms, kad visų įmonių veiklos būtų vykdomos laikantis teisės aktų, tiek visuomenei, tiek kiekvienam asmeniui, suinteresuotam aktualių šios dienos problemų sprendimo būdais bei saugios ir tvarios aplinkos užtikrinimu ateityje.
Su aplinkos apsauga susijusias bylas nagrinėjančio administracinio teismo užduotis – vertinti aplinkosaugos srityje veikiančių valstybės ir savivaldos institucijų sprendimų teisėtumą ir pagrįstumą bei užtikrinti, jog aplinkos apsauga viešoji valdžia rūpintųsi nepažeisdama asmenų teisių ir teisėtų interesų.
Apie aplinkosaugą, jos užtikrinimą LVAT veikloje ir praktikoje kalbame su šio teismo pirmininko pavaduotoja, VU Teisės fakulteto docente dr. Skirgaile Žalimiene.
– Kokiais svarbiausiais principais vadovaujasi Lietuvos ir Europos teismai savo veikloje, siekdami visuotinai svarbaus tikslo – užtikrinti aplinkos apsaugą?
– LVAT, nagrinėjančiam bylas aplinkos apsaugos srityje, tenka taikyti ypač daug įstatymų bei jų aiškinamųjų teisės aktų, kurie, beje, dažnai keičiami, taip pat remtis ES ir tarptautine teise. Pirmiausia norėčiau pabrėžti, kad konstituciniai natūralios gamtinės aplinkos, jos atskirų objektų naudojimo ir apsaugos santykių teisinio reguliavimo pagrindai įtvirtinti Lietuvos Respublikos Konstitucijos inter alia 47, 53 ir 54 straipsnių nuostatose. Lietuvos Respublikos Konstitucinis Teismas nuosekliai pažymi, jog vienas iš valstybės veiklos tikslų, expressis verbis įtvirtintų Konstitucijoje, yra užtikrinti žmonių teises į sveiką ir švarią aplinką. Asmens teisė į sveiką aplinką yra būtinoji oraus gyvenimo ir naudojimosi daugeliu kitų konstitucinių teisių sąlyga.
Valstybė turi konstitucinę priedermę nustatyti tokį teisinį reguliavimą ir veikti taip, kad būtų apsaugota natūrali gamtinė aplinka, atskiri jos objektai, būtų užtikrintas racionalus gamtos išteklių naudojimas ir jų atkūrimas bei gausinimas. Natūralu, kad teisės aktais ribojamas atskirų gamtinės aplinkos objektų (gamtos išteklių) naudojimas, o teisinių santykių subjektai įpareigojami atitinkamai veikti arba susilaikyti nuo tam tikrų veiksmų.
Europos Žmogaus Teisių Teismas (EŽTT), aiškindamas Europos žmogaus teisių konvenciją (EŽTK), pabrėžia, kad valstybės, užtikrindamos teisę į privataus ir šeimos gyvenimo gerbimą bei teisę į gyvybę, yra įpareigotos imtis deramų priemonių reguliuoti aplinkos taršą, įgyvendinti aplinkos apsaugą reguliuojančius teisės aktus, laikytis teismo sprendimų bei atskleisti informaciją apie aplinką. ES valstybės narės turi pozityvią pareigą imtis deramų (tinkamų) priemonių, skirtų pramoninei taršai mažinti ar kitiems kenksmingiems aplinkos veiksniams, galintiems rimtai pažeisti sveikatą, naudojimąsi teise į privatų gyvenimą ar nuosavybę, šalinti.
Taip pat reikia pripažinti, kad kitas probleminis šios srities klausimas – piliečių, visuomeninių organizacijų, kitų fizinių ir juridinių asmenų teisės ir pareigos kontroliuojant valstybės valdymo ir savivaldos institucijų veiksmus (neveikimą) aplinkos apsaugos srityje. 1998 m. birželio 25 d. Jungtinių Tautų Europos ekonomikos komisijos (JT EEK) Konvencija dėl teisės gauti informaciją, visuomenės dalyvavimo priimant sprendimus ir teisės kreiptis į teismus aplinkosaugos klausimais (vadinamoji Orhuso konvencija) numato pozityvią valstybių pareigą užtikrinti teisę gauti informaciją, teisę visuomenei dalyvauti priimant sprendimus dėl konkrečios veiklos, kuri gali turėti reikšmingą poveikį aplinkai, bei teisę kreiptis į teismus aplinkos klausimais, kad būtų apsaugota kiekvieno dabartinės ir būsimų kartų žmogaus teisė gyventi jo sveikatai ir gerovei palankioje aplinkoje.
Konvencija siekia tikslo – švarios aplinkos visiems. ES yra Orhuso konvencijos dalyvė ir įsipareigojimus pagal šią konvenciją yra detalizavusi 2003 m. Europos Parlamento ir Tarybos direktyvoje dėl visuomenės galimybės susipažinti su informacija apie aplinką bei tais pačiais metais priimtoje direktyvoje, nustatančioje visuomenės dalyvavimą rengiant tam tikrus su aplinka susijusius planus ir programas ir iš dalies keičiančioje kitas direktyvas dėl visuomenės dalyvavimo ir teisės kreiptis į teismus.
Iš tiesų kalbant apie visuomenės teises ir pareigas aplinkosaugos srityje reikėtų pasakyti, kad LVAT gana dažnai bylose turi tikrinti, ar minėtos teisės nebuvo pažeistos. Pavyzdžiui, vienoje iš bylų LVAT tyrė ir nusprendė, kad Kultūros paveldo departamentas, atsisakydamas pateikti suinteresuotai visuomenei informaciją dėl rengiamo Vilniaus senamiesčio nekilnojamojo kultūros paveldo apsaugos specialiojo planavimo dokumento – Vilniaus senamiesčio tvarkymo plano, nes informacija nebuvo susijusi su aplinka, nepaisė Orhuso konvencijos reikalavimų, kadangi prašoma pateikti informacija vis tik buvo susijusi su aplinkos elementu – kraštovaizdžiu.
LVAT savo praktikoje taip pat yra išaiškinęs, kad teisę kreiptis teisminės gynybos aplinkos apsaugos srityje Orhuso konvencija suteikia ne kiekvienam, o tik suinteresuotam subjektui. Apie tai pažymėta 2013 m. LVAT išplėstinės teisėjų kolegijos nagrinėtoje administracinėje byloje, kurioje teismas aiškino nevyriausybinės organizacijos pripažinimo suinteresuota visuomene sąlygas bei jos teisės kreiptis į administracinį teismą dėl administracinių aktų, susijusių su aplinka, panaikinimo įgyvendinimo aspektus.
Šioje byloje pareiškėjas asociacija Kaimo bendruomenė „Lumpėnų strazdas“ ginčijo atsakovo Pagėgių savivaldybės tarybos sprendimus, kuriais buvo patvirtinti tam tikrų žemės sklypų detalieji planai, parengti siekiant juose (žemės sklypuose) įrengti vėjo jėgainių parką. Pareiškėjas teigė, kad jis gina viešąjį interesą Orhuso konvencijos prasme. LVAT tuomet nusprendė, jog nevyriausybinė organizacija tam, kad ji būtų laikoma suinteresuota visuomene Orhuso konvencijos prasme, be kitų reikalavimų, taip pat turi padėti spręsti aplinkosaugos problemas, skatinti aplinkos apsaugą bei atitikti reikalavimus pagal nacionalinę teisę, veikti pagal nacionalinių įstatymų reikalavimus.
Panaši teisinė problematika nagrinėjama ir ESTT. Pavyzdžiui, 2011 m. šis teismas išaiškino, kad Slovakijos nevyriausybinė organizacija turi teisę būti išklausyta dėl rudųjų lokių apsaugos. Nevyriausybinė aplinkos apsaugos organizacija kreipėsi į Slovakijos teismą dėl administracinio sprendimo, kuriuo jai nebuvo leista užginčyti Slovakijos valdžios institucijų veiksmų, susijusių su rudųjų lokių apsauga (šiai rūšiai taikomos ES gamtos apsaugos įstatymo teisinės apsaugos priemonės). Atsakydamas į kreipimąsi ESTT nurodė, jog nacionaliniai teismai turi imtis visų įmanomų priemonių, kad tokiu atveju nevyriausybinei organizacijai būtų užtikrinta teisė būti išklausytai.
Nemažą dalį aplinkosaugos srities bylų LVAT praktikoje sudaro poveikio ir pasekmių aplinkai vertinimo procedūrų ir jose priimamų aktų teisėtumo teisminis vertinimas. Teismas nagrinėja ginčus dėl taršos integruotos prevencijos ir kontrolės leidimų (TIPK) panaikinimo, privalomų nurodymų teisėtumo. Šios bylos sudėtingos ne tik dėl aukščiau minėtų aspektų, bet ir dėl materialių klausimų aktualumo.
– Kokias galėtumėte paminėti pastarųjų metų reikšmingiausias aplinkosaugos srityje nagrinėtas bylas LVAT?
– Pirmiausia norėčiau paminėti 2019 m. nagrinėtą administracinį ginčą dėl žalos atlyginimo miško savininkui, kai dėl viešojo administravimo subjekto kaltės, pastarajam neįsitikinus užsienio valstybėje išduoto įgaliojimo tikrumu, kitam asmeniui buvo neteisėtai išduotas leidimas kirsti svetimą mišką. Teismas pažymėjo, jog leidimas kirsti mišką asmeniui, teigusiam, kad jis yra įgaliotas miško savininko, buvo išduotas pagal įgaliojimą, kuris nebuvo patvirtintas notaro ir nebuvo legalizuotas teisės aktų nustatyta tvarka, o pareiga pagrįsti priešingai, t. y. tai, kad leidimas kirsti mišką buvo išduotas teisėtai, ir pateikti teismui tai patvirtinančius įrodymus (kad išduodant leidimą atsakingam valstybės tarnautojui buvo pateiktas tinkamai patvirtintas ir tinkamai legalizuotas įgaliojimas), tenka atsakovui, viešojo administravimo subjektui, kurio kompetencijai pavestas leidimų kirsti mišką išdavimas.
Planuojamos ūkinės veiklos poveikio aplinkai vertinimo įstatyme nustatyti kriterijai, į kuriuos turi būti atsižvelgiama sprendžiant, ar privaloma atlikti poveikio aplinkai vertinimą. Taigi norint nustatyti, ar reikia atlikti poveikio aplinkai vertinimą, vien tik ūkinių veiklų, kurių neplanuojama vykdyti ginčo sklype, nurodymas akivaizdžiai nėra pakankamas. LVAT sprendė, jog, atsižvelgiant į tai, kad ginčijamuose sprendimuose konkreti planuojama ūkinė veikla nenurodyta ir nevertinta, atranka dėl poveikio vertinimo aplinkai negalėjo būti laikoma atlikta tinkamai, o ginčijami sprendimai negalėjo būti pripažinti teisėtais ir pagrįstais.
Kaip vieną iš naujausių pavyzdžių galėčiau paminėti ginčą 2019 m. byloje dėl oro užterštumo gyvenamojoje aplinkoje vertinimo. Kvapų kontrolė atliekama tik gyvenamųjų namų aplinkos ore, o asmenys, pateikę informaciją dėl kvapų, nesutiko, kad kontrolė būtų atliekama gyvenamosiose patalpose. Šiomis aplinkybėmis teismas nurodė, kad teisinis reguliavimas nereikalauja, jog vertinant oro užterštumą gyvenamosios aplinkos ore privalomai būtų vertinamas ir oro užterštumas gyvenamosiose patalpose, t. y. visuomet vertinti kartu ir pastatų patalpų, ir jų aplinkos orą. Todėl užterštumo gyvenamosios aplinkos ore tyrimas, nevertinant oro užterštumo gyvenamosiose patalpose, yra suderinamas su teisės aktų nuostatomis.
– Kokią reikšmę LVAT teisminei praktikai turi ES teisė ir teismų priimti sprendimai?
– LVAT ne kartą (ypač poveikio bei pasekmių aplinkai vertinimo, įvairių leidimų veiklai išdavimo, vietinių rinkliavų už atliekų tvarkymą, atliekų prevencijos ir tvarkymo srityse) rėmėsi ES pagrindinių teisių chartija ir ES teisę aiškinančia ESTT jurisprudencija, taip pat aiškino nacionalinę teisę atsižvelgdamas į ES priimtus teisės aktus, be to, ne kartą kreipėsi į ESTT dėl prejudicinio sprendimo, pavyzdžiui, poveikio bei pasekmių aplinkai vertinimo srityje (2011 m. rugsėjo 22 d. ESTT sprendimas byloje Genovaitė Valčiukienė ir kiti prieš Pakruojo rajono savivaldybę ir kt.); žvejybos kvotų paskirstymo srityje (2018 m. liepos 12 d. ESTT sprendimas byloje UAB „Spika“ ir kt. prieš Žuvininkystės tarnybą prie Lietuvos Respublikos žemės ūkio ministerijos).
LVAT kreipusis dėl prejudicinio sprendimo, ESTT konstatavo, kad ES teisei neprieštarauja valstybės narės teisės aktas, nustatantis žvejybos galimybių paskirstymo metodą, kuris, nors ir grindžiamas skaidriu ir objektyviu paskirstymo kriterijumi, gali lemti skirtingą ūkio subjektų, valdančių su jos vėliava plaukiojančius žvejybos laivus, vertinimą, jei šiuo metodu siekiama vieno ar kelių ES pripažįstamų bendrojo intereso tikslų ir paisoma proporcingumo principo.
Kitas paminėtinas pavyzdys – ESTT priimtas prejudicinis sprendimas pagal LVAT kreipimąsi byloje dėl visuomeninės organizacijos „Lietuvos žaliųjų judėjimas“ ir Pakruojo rajono gyventojų skundų dėl detaliųjų planų, kurių kiekviename numatyta 4 000 vietų komplekso, skirto intensyviam kiaulių auginimui, statyba. LVAT kreipėsi į ESTT paaiškėjus, kad ginčo atveju nebuvo atliktas minėtų detaliųjų planų strateginis pasekmių aplinkai vertinimas ar bent jau atranka šiam vertinimui atlikti.
Tokia situacija susiklostė dėl aplinkybės, jog ginčo laikotarpiu galioję nacionalinės teisės aktai eliminavo kompetentingų subjektų pareigą atlikti tokį vertinimą (atranką vertinimui atlikti), kai buvo planuojamas tik vienas ūkinės veiklos objektas. Prejudiciniu sprendimu ESTT patvirtinus kilusias abejones dėl tokio nacionalinio reglamentavimo atitikties ES teisei, LVAT, vykdydamas nacionaliniams teismams kylančią pareigą užtikrinti veiksmingą ir visišką ES teisės nuostatų veikimą, nutartimi atsisakė taikyti minėtas nacionalinės teisės nuostatas.
– Jūsų nuomone, kokios pastarojo meto LVAT praktikos aktualijos, susijusios su aplinkos teise, yra svarbiausios?
– 2019 m. LVAT nagrinėjo Lietuvos Respublikos Seimo nario pareiškimą dėl to, ar Gaminių ir (ar) pakuočių atliekų sutvarkymą įrodančių dokumentų išrašymo tvarkos aprašo nuostatos neprieštarauja Lietuvos Respublikos Konstitucijos nuostatoms, konstituciniam teisinės valstybės principui ir kt. Esminis aspektas šioje norminėje byloje buvo tai, kad importuotojai ir gamintojai yra atleidžiami nuo mokesčio už aplinkos teršimą, kai turi dokumentus, pagrindžiančius, jog gamintojas ar importuotojas įvykdė nustatytą pakuočių atliekų tvarkymo užduotį. O tam tikrus patvirtinimus pripažinus negaliojančiais gamintojai ir importuotojai netenka teisės į mokestinę lengvatą.
Šis sprendimas aktualus keliose kitose administracinėse bylose, susijusiose su Aplinkos apsaugos departamento sprendimų dėl patikrinimo aktų tvirtinimo, kuriais įmonėms buvo apskaičiuoti mokesčiai už aplinkos teršimą pakuočių atliekomis, teismine patikra.
Akcentuotina ir tai, kad teisme nagrinėjamos bylos, susijusios su ES paramos panaudojimu aplinkos apsaugos srityje. Viena iš tokių bylų – 2020 m. išplėstinės LVAT teisėjų kolegijos išspręsta administracinė byla pagal uždarosios akcinės bendrovės „Aukštaitijos vandenys“ apeliacinį skundą (byloje nagrinėtas pareiškėjo skundas dėl Lietuvos Respublikos aplinkos ministro įsakymo „Dėl Europos Sąjungos finansinės paramos ir bendrojo finansavimo lėšų, skirtų projekto vykdytojui uždarajai akcinei bendrovei „Aukštaitijos vandenys“ grąžinimo“ panaikinimo).
Ginčijamu įsakymu nustatyta, kad grąžintina netinkamomis finansuoti pripažinta pareiškėjui išmokėta lėšų suma yra 149 815,10 Eur. Toks sprendimas priimtas konstatavus, kad projekto „Vandens tiekimo ir nuotekų tvarkymo infrastruktūros plėtra Panevėžio rajone (Paliūniškyje)“ vykdytojas, t. y. pareiškėjas, vykdęs vandentiekio ir nuotekų tinklų statybos darbus, vis tik nepasiekė stebėsenos rodiklių ir taip pažeidė projektų finansavimo sąlygas.
Byloje nebuvo ginčo dėl to, kad iš ES (fondo) ir nacionalinio biudžeto lėšų buvo finansuojamos išlaidos, tiesiogiai susijusios su ginčo tinklų tiesimu, ir šie darbai buvo atlikti. Probleminis aspektas šiuo atveju buvo tai, kad ginčo tinklų plėtra buvo tarsi savitikslė, t. y. vykdoma nevertinant šių tinklų poreikio ir (ar) neatsižvelgiant į šių tinklų (galimus) naudotojus. Byloje vertinta aplinkybė, kad ginčo tinklais naudojasi mažiau gyventojų, nei planuota sudarant sutartį ir skiriant finansavimą.
Taigi LVAT, nagrinėdamas administracines bylas aplinkos apsaugos srityje ir susidurdamas su įvairiais iššūkiais, pirmiausia taiko tarptautinės ir ES teisės bei EŽTK nuostatas. Procesiniai sprendimai priimami visuomet atsižvelgiant į aktualią konstitucinę, ESTT ir EŽTT jurisprudenciją.
Straipsnio autorė Neringa Lukoševičienė yra Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo Teisinio bendradarbiavimo ir komunikacijos skyriaus vyriausioji specialistė.