Kokios pagrindinės teisės į nuosavybę užtikrinimo problemos Lietuvoje? Apie tai – pokalbis su Teisės instituto Teisinės sistemos tyrimo skyriaus jaunesniąja mokslo darbuotoja Kristina Ambrazevičiūte.
– Konstitucijos 23 str. 1 d. numatyta, kad „nuosavybė neliečiama“. Ar išties ji yra neliečiama? Kokias pagrindines problemas išskirtumėte užtikrinant teisės į nuosavybės apsaugą Lietuvoje?
– Akivaizdu, kad tam tikromis sąlygomis nuosavybė gali būti ir suvaržyta, ir nusavinta. Tai tiesiogiai numatyta to paties straipsnio 3 dalyje – nuosavybė gali būti paimama įstatymo nustatyta tvarka visuomenės poreikiams ir teisingai atlyginama.
Lietuvos Respublikos Konstitucinis Teismas jau pirmaisiais savo veiklos metais pripažino, kad nuosavybės teisė gali būti įstatymais nustatytomis sąlygomis ir tvarka nusavinta arba apribotas jos valdymas, naudojimas ar disponavimas. Tą pačią mintį jis yra pakartojęs daug kartų ir vėlesniuose nutarimuose.
Teisė į nuosavybės apsaugą reiškia ne tai, kad ji jokiomis sąlygomis negali būti suvaržyta ar paimta, o pirmiausia garantiją, kad valstybė, o tikriau sakant konkrečiu metu politinę galią įgijusi grupuotė savavališkai neperskirstys nuosavybės. Ne be reikalo išskiriu valstybę – nuosavybės teisę, žinoma, pažeisti gali ir kiti asmenys, tačiau žmogaus teisių svarba slypi tame, kad pastarosios nustato ribas valstybės galiai. O juk valstybės galia taip pat gali būti piktnaudžiaujama, o tokio piktnaudžiavimo pasekmės būtų nepalyginti skaudesnės.
Problemų, susijusių su teise į nuosavybės apsaugą yra daug ir įvairių. Tačiau Teisės instituto atliekamame tyrime „Žmogaus teisės Lietuvoje“ nėra siekiama apžvelgti visas problemas, be to, problemos tarpusavyje skiriasi mastu, todėl po atliktų diskusijų viešojoje erdvėje analizės bei interviu su ekspertais buvo išskirtos dvi aktualiausios – žemės savininkų teisių apribojimai ir nuosavybės teisių į išlikusį nekilnojamą turtą grąžinimas.
Norėčiau pastebėti, kad tai nereiškia, jog šios dvi problemos visada buvo ir išliks pagrindinėmis. Tiriamasis laikotarpis buvo apsibrėžtas pastaraisiais penkeriais metais. Greičiausiai ateinančiais metais kils naujų problemų. Pavyzdžiui, viena iš jų gali tapti nuo 2013 m. sausio 1 d. įsigaliosianti nauja žemės mokesčio apskaičiavimo tvarka, pagal kurią žemės mokestis kai kuriems savininkams gali tapti neadekvačiai didele finansine našta.
– Turbūt nesuklysime teigdami, kad požiūris į nuosavybės apsaugą priklauso ir nuo išpažįstamos ideologijos. Jeigu liberalams privati nuosavybė yra pamatinė vertybė, tai kairieji dažnai akcentuoja visuomenės poreikius ir viešojo intereso pirmenybę. Koks būtų protingas balansas tarp šių skirtingų požiūrių ir ar apskritai įmanoma jį surasti?
– Teisininko požiūris skiriasi nuo politiko. Politikai nuosavybės teisės stiprinimą ar jos ribojimus mato instrumentiniu požiūriu, tai yra platesnėje individo ir visuomenės gyvenimo schemoje, o kadangi liberalų ir kairiųjų schemos skiriasi, tai ir nuosavybei suteikiama skirtinga reikšmė. Savo ruožtu žmogaus teisė į nuosavybę, kuri rūpi teisininkui, yra vertinga pati savaime. Be kita ko, ji nėra izoliuota, o susijusi su kitomis žmogaus teisėmis. Reikia pripažinti, kad politinių pažiūrų kaita neišvengiamai nulemia ir požiūrį į teisę į nuosavybę. Tačiau siekiant užtikrinti efektyvią teisės į nuosavybę apsaugą, į ją turi būti žvelgiama, kiek tai įmanoma, autonomiškai. Todėl teisė į nuosavybę yra suderinama su įvairiomis valstybės politikos priemonėmis. Viena vertus, tai reiškia, kad teisė į nuosavybę gali „sugyventi“ su įvairiomis politinių partijų ideologijomis, kita vertus, teisė į nuosavybę nubrėžia ribas, kurių negalima peržengti motyvuojant jokiomis politinėmis pažiūromis.
– Kokie teisinio reguliavimo ypatumai ribojant privataus miško savininkų teisę į nuosavybę ir ar tie ribojimai yra proporcingi?
– Privataus miško savininkų teisė į nuosavybę mūsų valstybėje yra ribojama ir ribojimas yra pakankamai intensyvus. Paprastai pripažįstama, kad susidūrus miško savininkų ir miškų apsaugos viešajam interesui prioritetas teikiamas pastarajam, atitinkamai suvaržant miško savininkų teises.
Įvertinus privačių miško savininkų teisių ir pareigų reglamentavimą, peršasi išvada, kad miško savininkų teisės pasižymi žymiai didesniais suvaržymais nei kito turto savininkų. Pastarosiomis dienomis viešojoje erdvėje pasirodžiusi informacija apie Jeilio universiteto mokslininkų kasmetinį Aplinkos gerovės indekso tyrimą, pagal kurį Lietuva pripažinta labiausiai miškus saugančia valstybe pasaulyje, gali būti interpretuojama dvejopai. Be abejo, savaime tai yra garbingas rezultatas, tačiau tokį pasiekimą reiktų vertinti ir kitų vertybių ribojimo kontekste.
Susirūpinimą turėtų kelti pastaraisiais metais itin susiaurintos miško savininko teisės naudotis savo mišku, statyti savo miško žemėje ar keisti žemės paskirtį. Problema yra ne tiek patys nurodyti apribojimai, kuriuos, kaip minėta, galima pateisinti kitų konstitucinių vertybių, pirmiausia, aplinkos apsaugos užtikrinimu, o tai, kad šie apribojimai įtvirtinti nenustačius jokio pereinamojo laikotarpio ar kompensavimo mechanizmo. Tai leidžia abejoti, ar miško savininkų teisės nebuvo neproporcingai suvaržytos.
Aptariant miško savininkų nuosavybės teisių ribojimus reikia paminėti ir įstatyminio medžioklės reguliavimo problemas. Pagal dabartinį reglamentavimą žemės sklypų savininkui nesuteikiama išimtinė teisė leisti medžioti jo žemės sklype, kurią, atitinkamai, savininkas atlygintinai ar neatlygintinai galėtų suteikti kitiems asmenims. Tuo suvaržoma savininko teisė disponuoti jam priklausančia nuosavybe ir gauti iš jos naudą. Savininkui suteikiama tik teisė uždrausti medžioti jam priklausančiame sklype, tačiau ir šios teisės įgyvendinimas įstatymo yra apribotas. Be to, tokie suvaržymai savininkui nėra kompensuojami. Tokį ydingą reglamentavimą dar 2002 m. nurodė prezidentas, 2005 m. Konstitucinis Teismas konstatavo neproporcingą žemės sklypų savininkų nuosavybės teisės suvaržymą, tačiau iki šiol tokios Medžioklės įstatymo nuostatos išliko.
– Savininkų teisės varžomos ir tais atvejais, kai jų žemė yra priskiriama saugomoms teritorijoms. Kokias pagrindines problemas matote šioje srityje? Galbūt nustatyti apribojimai yra adekvatūs ir veikia kaip saugikliai siekiant užtikrinti gamtos apsaugą ir išvengti žemės savininkų piktnaudžiavimo savo nuosavybės teise?
– Saugomų teritorijų atveju susiduriama su ta pačia situacija kaip ir miškų atveju – motyvuojant visuomenės interesais – natūralios gamtinės aplinkos apsauga, kultūrinio paveldo išsaugojimu – saugomoms teritorijoms priskirtiems žemės sklypams yra nustatomas specialus teisinis naudojimo ir disponavimo režimas. Vėlgi problemų sukelia ne patys apribojimai, bet būdas, kuriuo jie yra nustatomi.
Pirmiausia, pagal esamą teisinį reguliavimą saugoma teritorija gali būti įsteigiama ar nauji apribojimai nustatomi neatsižvelgus į sklypo savininko valią ar netgi savininkui nežinant apie jo nuosavybės statuso pasikeitimą. Situacija, kuomet savininkui priklausančio žemės sklypo naudojimo galimybės, o kartu ir sklypo vertė, keičiasi be savininko žinios, yra netoleruotina. Antra, valstybiniuose draustiniuose ir valstybiniuose parkuose yra ribojama savininkų teisė disponuoti savo žeme skaidant sklypus, ir, skirtingai nei Miškų įstatyme šis draudimas yra absoliutus ir nesiejamas su minimaliu sklypo plotu.
Konstitucinis teismas, nors ir patvirtino šios nuostatos atitikimą Konstitucijai, tačiau kartu atkreipė dėmesį, kad draudimas privatiems savininkams dalinti jiems priklausančius sklypus valstybiniuose draustiniuose ir valstybiniuose parkuose, net jei jie yra labai dideli, gali būti neproporcingas, ir, atitinkamai, toks teisinis reguliavimas yra koreguotinas. Tačiau Saugomų teritorijų įstatymas per praėjusius 6 metus pakeistas nebuvo.
– Iki šiol pilnai nėra atkurtos piliečių teisės į išlikusį nekilnojamą turtą, ypatingai tai problematiška Vilniaus apskrityje. Kokias matote pagrindines to priežastis ir kokių priemonių galima būtų imtis siekiant paskatinti šį procesą?
– Iš tiesų nuosavybės teisių į išlikusį nekilnojamą turtą atkūrimas užsitęsė gerokai ilgiau, nei buvo žadama ir siekiama: akivaizdu, kad 2008–2012 m. Vyriausybei nepavyko įgyvendinti programoje iškelto tikslo – užbaigti nuosavybės teisių į išlikusį nekilnojamą turtą atkūrimą. Siekį užbaigti šį procesą savo rinkiminėse programose deklaravo nemaža dalis Seimo rinkimuose dalyvavusių partijų. Itin nesklandžiai nuosavybės teisių atkūrimas į nekilnojamą turtą vykdomas kai kuriuose miestuose – taip pat ir Vilniuje.
Kalbant apie priežastis, nulėmusias tokią situaciją, pirmiausia galima būtų paminėti įstatyminį reglamentavimą. Viena vertus, savivaldybių taryboms yra suteikti įgaliojimai savo nuožiūra spręsti, ar žemė, kurią norima susigrąžinti, nebus reikalinga konkrečios savivaldybės poreikiams tenkinti, ir neretai savivaldybės savo būsimus poreikius interpretuoja itin plačiai.
Kita vertus, miesto žemės, skirtingai nei kaimo žemės, negalima grąžinti savininkams, jei ant jos yra pastatyti arba bus pastatyti pastatai, statiniai ar įrenginiai. Net nekeliant klausimo, ar nepažeidžiamas miesto ir kaimo žemės savininkų lygiateisiškumas, neaišku, kodėl problema nesprendžiama numačius mechanizmą, pagal kurį žemės sklypo naudotojas nuomotųsi ar kita teise valdytų žemę, priklausančią nuosavybės teisę atkūrusiam žemės savininkui, kaip kad dabar nuomojasi ar kita teise valdo valstybės žemę. Dėl šių dviejų įstatyminių nuostatų miestuose jau kuris laikas trūksta laisvos ir grąžinimui tinkamos žemės.
Negana to, šiuo metu praktiškai neveikia ar savininkų interesų netenkina kompensacijų už žemę, kurios negalima grąžinti natūra, mechanizmas. Kadangi trūksta laisvos žemės, įstatymo numatytas atlyginimas adekvačiu žemės sklypu neveikia. Be racionalių priežasčių buvo sustabdytas kompensavimas akcijomis, nors tyrimo metu paaiškėjo, kad žemės savininkai šį būdą vertino pozityviai. O kalbant apie pinigines kompensacijas, apskaičiuojant žemės kainą vis dar taikoma 13 metų senumo formulė, nors žemės rinkos kaina per tą laiką žymiai išaugo – natūralu, kad žemės savininkų rinkos neatitinkančios kainos netenkina.
Kita priežastimi, lėmusia niekaip nesibaigiantį žemės grąžinimo procesą, galima būtų įvardinti dažnai netinkamą viešojo administravimo pareigūnų funkcijų vykdymą. Iš to seka ir nekokybiškas sklypų projektavimas, ir netinkama laisvos valstybinės žemės fondo apskaita, ir nepamatuotai ilgai užtrunkantys žemėtvarkos projektų rengimas bei įgyvendinimas, ir netinkamai taikomi teisės aktai ir kitos problemos, jau nekalbant apie korupcijos riziką.
Kalbant apie priemones, kurios padėtų spręsti išlikusio nekilnojamo turto problemas, būtų tikslinga įstatymu įtvirtinti galimybę natūra grąžinti miesto žemę, kuri reikalinga pastatų, statinių ir įrenginių (statomų ar pastatytų) eksploatacijai, tuo pačiu nustatant mechanizmą, pagal kurį toliau būtų derinami sklypo savininko ir naudotojo interesai. Lygiai taip pat būtų reikalinga užtikrinti realų ir teisingą kompensavimo už valstybės išperkamą žemę mechanizmų veikimą, atnaujinant kompensavimą už valstybės išperkamą žemę vertybiniais popieriais, peržiūrint ir pakoreguojant kompensacijų už valstybės išperkamą žemę tarifus.
