Europa: pradžia – XIX a., 2008 m. – 30 mrld. eurų rinka
Privatus sektorius suvaidino svarbų vaidmenį plėtojant viešąją infrastruktūrą ir viešųjų paslaugų teikimą dar XIX amžiuje. Viešojo ir privataus sektorių partnerystės (toliau – VPSP) būdu buvo įgyvendinti tokie projektai kaip Paryžiaus metro, tramvajų, traukinių linijos, vandens, kanalizacijos, energijos tiekimo tinklai kituose Europos miestuose. Dėl karų sugriautos rinkos ekonomikos, infliacijos didžioji dalis tačiau dauguma atveju buvo perimtas atgal į viešojo sektoriaus rankas dėl karų sugriautos rinkos ekonomikos. VPSP vėl buvo aktyviai pradėta domėtis paskutiniame praėjusio amžiaus dešimtmetyje, kuomet buvo įgyvendinti pirmieji VPSP projektai Didžiojoje Britanijoje, o ypatingą pagreitį įgavo nuo 1998 iki 2008 metų, kuomet VPSP projektų apimtis ES šalyse išaugo iki beveik 30 mlrd. eurų per metus.
Lyginant su 2006 – 2008 metais, kurie gali būti laikomi VPSP projektų Europoje aukso amžiumi, pastaraisiais metais ES šalyse įgyvendinamų VPSP projektų skaičius ir jų vertė yra sumažėję maždaug 50%. Vadovaujantis Europos investicijų banko duomenimis, 2010 – 2012 metais Europos Sąjungos šalyse įgyvendintų VPSP projektų vertė siekė 47,9 mlrd. eurų, vidutiniškai po 16 mlrd. eurų per metus. Aktyviausiai VPSP projektus ir toliau įgyvendina Didžioji Britanija ir Prancūzija. Tiesa, sritys, kuriose įgyvendinami VPSP projektai Didžioje Britanijoje, apima gerokai platesnį viešojo sektoriaus veiklų ratą. Populiariausi VPSP projektai Didžiojoje Britanijoje yra švietimo bei gydymo paslaugų infrastruktūros plėtra, paskui kuriuos seka transporto infrastruktūra, aplinkosaugos, viešosios tvarkos ir saugumo užtikrinimo viešosios paslaugos. Tuo tarpu Prancūzijoje didžiausi projektai paprastai apsiriboja geležinkelio linijų ir autostradų tiesimu, bei paskutiniais metais įgyvendintais Prancūzijos teisingumo ministerijos ir teismų pastatų projektais.
Lietuvoje – vis dar pirmieji žingsniai
Vadovaujantis Centrinės projektų valdymo agentūros (toliau – CVPA) duomenimis Lietuvoje iš viso yra įgyvendinamos 37 VPSP sutartys, iš kurių 36 – koncesijų sutartys, 1 – valdžios ir privataus subjektų partnerystės sutartis. Tačiau nuo 2009 metų buvo sudarytos tik 6 koncesijų sutartys ir 1 valdžios ir privataus subjekto partnerystės sutartis, o per 2011 – 2012 metus Lietuvoje nebuvo sudaryta nei viena VPSP sutartis. Nepaisant kiek didesnių projektų skaičių ankstesniais metais, reikia pripažinti, kad VPSP projektų įgyvendinimą Lietuvoje lydėjo tik populiarių konferencijų, skambių planų ir įgyvendinti nepradėtų projektų šleifas. Tokią tendenciją dar labiau sustiprino ir tam tikros Lietuvai specifinės VPSP projektų įgyvendinimą ribojusios aktualijos.
Iki pat 2010 metų Lietuvoje nebuvo sukurta pakankama įstatyminė bazė, kuri būtų realiai sudariusi galimybes įgyvendinti VPSP projektus kitaip nei koncesijų arba turto nuomos būdu. Minėti VPSP projektų įgyvenimo būdai neleido rengti projektų, kurie patys negeneravo pakankamai pajamų tam, kad privatus ūkio subjektas juos įgyvendintų be papildomų mokėjimų iš projektą vykdančio valdžios subjekto. Todėl Lietuvoje iš principo negalėjo būti įgyvendinami populiariausi VPSP projektai Europoje – transporto infrastruktūros, švietimo įstaigų, kitos viešosios infrastruktūros ar viešųjų funkcijų, už kurias iš vartotojų nebūtų renkamas mokestis, įgyvendinimą VPSP būdu. Atsižvelgiant į tai, kad VPSP projektų pasirengimas užtrunka labai ilgą laiką, dabar – po beveik 3 metų nuo iš esmės naujos teisinės bazės sukūrimo – pradedami matyti naujai parengtų VPSP projektų rezultatai (lentelė 1).
Kitas labai svarbus aspektas lėmęs skambių, tačiau neįgyvendintų VPSP projektų atsiradimą buvo tai, kad nebuvo užtikrinta pakankama ankstesnių VPSP projektų strategija ir planavimas. Atsižvelgiant į praeityje planuotus įgyvendinti projektus, tokius kaip, pavyzdžiui, Vilniaus miesto švietimo įstaigų rekonstrukcijos ir tolesnės priežiūros projektą, Vilniaus moderniojo tramvajaus koncesiją, Kauno mokyklų koncesiją, galima teigti, kad ankstesniais metais planuoti projektai dažnai buvo pernelyg ambicingi, o jų teisinė, techninė ir finansinė sandara neadekvati projektų dydžiui. Iš dalies tai gali būti susiję su pernelyg optimistiniu tuometiniu ekonominės situacijos vertinimu, tačiau žvelgiant iš dabartinės perspektyvos galima daryti išvadą, kad daugelis ankstesnių projektų buvo neįgyvendinti dėl pirminėse projektų stadijose sudarytų nerealių projekto pajamų ir sąnaudų prognozių.
Ne paskutinį vaidmenį nesėkmingų projektų istorijoje suvaidino ir visuomenės pasipriešinimas. Ypatingai didelio pasipriešinimo buvo sulaukta siekiant įgyvendinti VPSP projektus sveikatos apsaugos srityje, vykdant Naujosios Vilnios ir Karoliniškių poliklinikų veiklos ir ūkio priežiūros koncesijų konkursus. Nors šiems koncesijų projektams buvo ruošiamasi atsakingai, kilusį visuomenės nepasitenkinimą galima bent jau iš dalies paaiškinti nepakankamu viešumu – gyventojai turi suprasti, kad tos pačios paslaugos bus teikiamos lygiai taip pat, kaip ir iki šiol, nes privatus partneris privalės užtikrinti tą pačią sveikatos apsaugos paslaugą.
Nors šių ir kitų projektų nutraukimas sudavė nemažą smūgį VPSP projektų reputacijai ir jų patrauklumui visuomenės akyse Lietuvoje, galima pasidžiaugti ir tuo, kad iki tuo pačiu pavyko išvengti ir pagrindinių klaidų, susijusių su prastu VPSP projektų planavimu, kurio nepavyko išvengti net tokioms VPSP srityje pirmaujančioms šalims kaip Didžioji Britanija.
Iššūkiai užsienio šalyse
Užsienio šalyse, o ypač VPSP srityje lyderės pozicijas ir toliau išlaikančioje Didžiojoje Britanijoje, jau kuris laikas pripažįstama, kad ankstesniais metais vystant viešąją infrastruktūrą ir viešųjų paslaugų teikimą VPSP dažnai buvo vertinama kaip vienintelė alternatyva, o koncentruojamasi buvo ties tinkamiausio būdo įgyvendinti VPSP projektą radimu, o ne apskirtai vertinama ar projektas turi būti įgyvendintas VPSP pagrindu. Dėl šios priežasties, Didžiojoje Britanijoje buvo įgyvendinta eilė projektų tokiose srityse, kaip švietimas bei sveikatos apsauga, kurių vystymas VPSP sutarčių pagrindu apskritai gali būti kvestionuojamas. Juk vienas esminių VPSP projektų privalumų yra veiklos efektyvumas ir kaštų taupymas, kurį turėtų pasiekti ir užtikrinti privataus sektoriaus partneris. Vis dėl to, kai kalba eina apie tokias viešąsias paslaugas, kaip švietimas ar sveikatos apsauga daugeliu atveju iškyla interesų konfliktas tarp kaštų taupymo ir veiklos efektyvumo, kurio siekia privatus partneris, bei paslaugos kokybės, kurią visuomenei siekia užtikrinti viešasis sektorius.
2011 metais Didžiojoje Britanijoje atliktas VPSP parlamentinis tyrimas atskleidė, kad tipinio VPSP projekto finansavimo kaštai yra apie 8 proc., arba dvigubai didesni, nei valstybės ilgalaikio skolinimosi kaštai, dėl ko VPSP projektai tampa žymiai brangesni lyginant su tais projektais, kurie įgyvendinami be privataus sektoriaus partnerio. Privataus partnerio prisiimta rizika ir privataus partnerio siūlomas projekto vystymo ir valdymo efektyvumas dažnai neatsvėrė ženkliai brangesnio finansavimo, dėl kurio VPSP projektai neatnešė lauktų rezultatų. Ypatingai aštriai ši problema Didžiojoje Britanijoje pasireiškia sveikatos priežiūros paslaugų srityje, kur neįvertintas arba neteisingai apskaičiuotas VPSP projektų kaštų dydis per visą VPSP sutarties laikotarpį, tiesiogiai įtakoja sveikatos priežiūros paslaugų kokybę dėl sumažėjusio gydytojų ir lovų skaičiaus. Be to, sukurta infrastruktūra dažnai yra prastesnė, nei ta kuri už analogiškus kaštus ar pigiau yra sukuriama vien tik viešojo sektoriaus pastangomis.
VPSP ateitis Lietuvoje bus kupina iššūkių, tačiau gali būti pozityvi
Tinkamas finansinis planavimas ir aiškių prioritetų projektus įgyvendinant VPSP būdu nustatymas bus kertinis akmuo, kuris sąlygos sėkmingą VPSP projektų vystymąsi Lietuvoje. Kaip pagrindinis VPSP privalumas dažnai yra nurodomas teiginys, kad VPSP yra vienintelis būdas greičiau ir didesne apimtimi plėtoti viešąją infrastruktūrą, kadangi VPSP projektų įgyvendinimo pradžioje reikia mažesnių sumų investicijoms, o objektui sukurti ir eksploatuoti reikalingos išlaidos patiriamos lygiomis dalimis per visą sutarties įgyvendinimo laikotarpį. Argumentas, kad VPSP projektai neturi tiesioginės įtakos biudžetui ir skolos lygiui yra daugiau politinis ir koncepciškai klaidinantis, tačiau iš esmės nepagrįstas. Perkėlus finansavimo pareigą privačiam partneriui, pradiniai projekto kaštai nebus atspindėti valstybės ar atitinkamos savivaldybės biudžete ir neturės įtakos skolos lygiui, dėl ko projektas gali pasirodyti nepagrįstai finansiškai patrauklus ar pigesnis, nei jis iš tikrųjų bus. Toks pinigų srautų perskirstymas iš tiesų yra tik formos laimėjimas prieš turinį, kuris, deja, dažnai yra pagrindas VPSP projektų įgyvendinimui. Svarbu įsisąmoninti, kad projekto įgyvendinimo kaštai niekur nedingsta. Vietoje to, dėl privataus partnerio pasitelkimo – privatus partneris paprastai lėšas skolinasi brangiau, nei tą galėtų padaryti viešasis sektorius, privatus partneris siekia investicijų grąžos, VPSP projekto rengimo kaštai dažnai sudaro apie 3 – 5 proc. projekto vertės – projekto kaštai išauga, tačiau nėra tokie akivaizdūs dėl jų išdalinimo per ilgą laikotarpį ir neįtraukimą į biudžetą. Atsižvelgiant į tai, kad VPSP projektų įgyvendinimo metu rezultatai ir nauda tampa akivaizdi trumpuoju laikotarpiu, o kaštai paskirstomi per ganėtinai ilgą laikotarpį, atsiranda rizika, kad įgyvendinimui bus pasirinkti tie VPSP projektai, kurie turės didžiausią vertę ilguoju laikotarpiu ir bus finansiškai pagrįsti, bet tokie, kurie leis susikurti didžiausią politinį kapitalą arba tenkins siaurus tam tikrų verslo ar visuomenės grupės interesus. Be to, kaip matyti iš aukščiau aptartų pavyzdžių, projekto apmokėjimui būtinos lėšos gali būti netinkamai įvertintos suprantant, kad jos taps aktualia problema tik ateityje, o šių lėšų poreikis ilguoju laikotarpiu taps per didelė našta biudžetui, iš kurio finansuojamas projektas.
Nors teisės aktai ir numato pareigą viešajam sektoriui įvertinti galimybes mokėti sutartyje numatytus mokėjimus visą sutarties laikotarpį, praktikoje toks vertinimas dažnai bus tik formalus ir gali neatspindėti realios įgyvendinančios institucijos pajamų ir kaštų struktūros per VPSP projekto sutarties laikotarpį, kadangi viešajame sektoriuje yra sudaromi tik vieneriems metams. Atsižvelgiant į tai, tikėtina, kad viešojo sektoriaus įsipareigojimų pagal VPSP sutarčių apimtis suderinimas su finansinėmis galimybėmis bus vienas tų iššūkių, kurių sprendimas lems ir tolimesnę VPSP projektų sėkmę Lietuvoje.
Finansavimo spragą pildys ES finansavimas?
Tikimasi, kad naują postūmį VPSP projektams suteiks, o taip pat bent jau iš dalies spręs brangesnio VPSP projektų finansavimo klausimą spręs nauja 2014 – 2020 metų ES finansinė perspektyva, kurios įgyvendinimo metu iš ES struktūrinių fondų turėtų būti sudaryta galimybė privačiam partneriui tapti projekto vykdytoju ir gauti ES finansavimą, bei pripažinti privataus partnerio patirtas VPSP projekto įgyvendinimo išlaidas tinkamomis finansuoti išlaidomis. Be to, plačiau ketinama panaudoti finansų inžinerijos priemones, finansuojamas iš ES lėšų, kurios sudarys galimybę įgyvendinant VPSP projektus pigiau nei rinkoje pasiskolinti lėšas, gauti projekto vykdymo garantijas ar, tam tikrais atvejais, investicijas į projektus įgyvendinančių įmonių kapitalą. Galimybės bent iš dalies finansuoti VPSP projektus ES lėšomis nuims dalį spaudimo nuo viešojo sektoriaus finansų, arba leis įgyvendinti projektus, kurie be papildomos paramos būtų per brangūs.
Kas paskatintų tolesnę VPSP plėtrą
Nepaisant esminių VPSP reglamentuojančios teisinės bazės pagerinimų atliktų per pastaruosius kelis metus, VPSP projektų vystymąsi taip galėtų paskatinti teisės aktų pakeitimai, kurie:
• praplėstų subjektų ratą, kurie gali vykdyti VPSP projektus. Šiuo metu VPSP projektus gali vykdyti tik centrinės ir vietinės valdžios institucijos. Praktikoje kitoms perkančiosioms organizacijoms (mokymo, sveikatos apsaugos įstaigoms ir kt.) dažnai kyla VPSP principus atitinkančių projektų įgyvendinimo poreikis;
• supaprastintų nedidelių VPSP projektų rengimo tvarką. Reikalavimai projektų rengimui tam tikrais atvejais gali būti neadekvatūs įgyvendinamo projekto apimčiai. Supaprastinta mažesnės vertės ir/arba neilgalaikių VPSP projektų rengimo tvarka leistų paskatinti mažesnių projektų įgyvendinimą;
• numatytų galimybę nereikalauti nuosavybės teisės į turtą perdavimo po projekto įgyvendinimo. LR Investicijų įstatymas numato, kad valdžios ir privataus subjektų partnerystės metu sukurtas nekilnojamasis turtas privalo būti perduotas valdžios subjektui. Galimybė tam tikrais atvejais sukurtą turtą palikti privataus subjekto nuosavybėje po partnerystės sutarties įgyvendinimo, galimai sudarytų sąlygas VPSP projektų įgyvendinimui mažesniais kaštais;
• supaprastintų valstybinio turto, kuris reikalingas VPSP projektų įgyvendinimui, perdavimo (nuosavybės ar patikėjimo teisėmis) savivaldybėms procedūrą;
• sudarytų galimybę anksčiau įtraukti privataus sektoriaus subjektus, bei projekto finansuotojus į VPSP projektų rengimą. Pagal dabartinę tvarką privataus sektoriaus subjektas į projektą įsitraukia tik tuomet, kai skelbiamas konkursas dėl privataus sektoriaus subjekto (koncesininko) atrankos, kai projektas jau iš esmės būna suformatuotas tiek finansiniu, tiek techniniu požiūriu. Privataus sektoriaus subjektas, prisiimantis didžiąją dalį rizikos, turėtų kuo anksčiau dalyvauti projekto planavime.
• sudarytų galimybes privataus sektoriaus subjektams inicijuoti VPSP projektus. Tam tikrais apibrėžtais atvejais (ypač koncesijų atveju, kuomet atlyginimas koncesininkui apsiriboja tik teisės vykdyti veiklą suteikimu) VPSP projektų iniciatoriumi galėtų būti privataus sektoriaus subjektai
• numatytų galimybę sudaryti sutartis ilgesniam nei 25 metų terminui. Tam tikrais atvejais VPSP projektai reikalauja labai didelių investicijų, kurių atsipirkimo laikotarpis gali būti nepakankamas atsižvelgiant į maksimalų galima sutarties terminą. Sutarties terminą turėtų sąlygoti ekonominės ir finansinės projekto sąlygos
• sudarytų galimybę keisti sutartis kintant ekonominėms, teisinėms, finansinėms, politinėms ar socialinėms sąlygoms. VPSP projektai yra ilgalaikiai ir turėtų būti siekiama, išlaikant šalių ekonominę pusiausvyrą ir rizikų pasidalinimą, įtvirtinti galimybę keisti sutartis iš esmės pasikeitus aplinkybėms, atsiribojant nuo viešojo pirkimo sutartims taikomų reikalavimų.
Kadangi Lietuvoje VPSP projektų rengimas ir tvirtinimas yra labai centralizuotas, suteikiant plačias teises LR finansų ministerijai (bei jos valdomai CVPA) vertinant planuojamus VPSP projektus, įgyvendinamiems VPSP projektams šalia tinkamo finansinio planavimo būtina aukščiausios valdžios parama. Visų pirma ji būtina tam kad būtų atkurtas pasitikėjimas viešojo ir privataus sektoriaus bendradarbiavimu Lietuvoje. Dar viena neįgyvendintų VPSP projektų banga, tikėtina, dar labiau sustiprintų nepasitikėjimą viešuoju sektoriumi ir, labai neigiamai paveiktų planuojamų VPSP projektų įgyvendinimo galimybes. Atsižvelgiant į tai, labai svarbu išvengti siaurų politinių interesų tiek esant skirtingoms politinėms pažiūroms atskirose VPSP projektus įgyvendinančiose savivaldybėse ir per LR finansų ministeriją projektus prižiūrinčioje vyriausybėje, tiek joms keičiantis. Siekdamas sukurti sėkmingai įgyvendinamų projektų istoriją, viešasis sektorius turi demonstruoti finansinę drausmę ir užtikrinti projektų bei prisiimtų įsipareigojimų tęstinumą.
Šiuo metu vykdomi VPSP projektai
Lietuvos centrinės valdžios inicijuoti VPSP projektai:
· Pravieniškių 1-ųjų pataisos namų teritorijoje esančių nenaudojamų pastatų rekonstravimo į kalėjimą projektas
· Palangos aplinkkelio tiesimo ir eksploatacinės priežiūros vykdymo projektas
· Policijos departamento prie VRM Vilniaus apskrities Vyriausiojo policijos komisariato projektas
· Vilniaus mieste veikiančių teismų infrastruktūros sukūrimas ir priežiūra
· Automobilių stovėjimo aikštelių infrastruktūros plėtra Santariškių medicinos įstaigų miestelyje
Vietos valdžios inicijuoti VPSP projektai:
· Vilniaus miesto gatvių apšvietimo tinklų renovacijos ir eksploatavimo projektas
· Vilniaus miesto Balsių mokyklos statybos ir ūkio priežiūros vykdymo projektas
· Naujosios Akmenės sporto rūmų atnaujinimo ir sveikatingumo komplekso įrengimo projektas
· Kauno miesto viešojo transporto stoginių įrengimas ir priežiūra koncesijos būdu
Šaltinis: PPPlietuva.lt